3700元就可承包無人島，“桃花島主”真的好做嗎？

中國首批重點開發的176個無人島之一的秦山島。秦山島是江蘇為數不多的近岸海島，距離連雲港市贛榆濱海新城區約8公裏，麵積約0.19平方公裏，岸線長度約2.8公裏。中新圖

7月22日，遼寧省自然資源廳公布了遼寧省內（大連除外）無居民海島使用金的征收標準。想做島主，遼寧明碼標價，一次性公布了“無人島最新價格”，比如以“旅遊娛樂”為用島類型，開發者每年最低隻需繳納3700元，就可以擁有一座麵積1公頃的島嶼的使用權。

“想當島主”，再次在網上引發熱議。在武俠大師金庸的筆下，桃花島是“東邪”黃藥師的世外桃源，曾激發了很多人的島主夢。但對現實中的開發者而言，開發無人島更像是魯濱遜漂流記中的荒島求生。一些沿海省份曾在2003年和2005年有過兩度無人島開發熱潮，但一度因為無序開發被叫停。

買島易、建島難，成功者少、失敗者眾，政策在保護和開發之間搖擺不定，是國內無人島開發長期麵臨的尷尬處境。

成為島主的隱形門檻

遼寧是中國北方海島最多的省份，共有633個海島，其中有居民海島44個，無居民海島589個，已開發利用無居民海島198個。

要想拿到島嶼使用權，要經過較為複雜的程序。根據遼寧省自然資源廳規定，無居民海島出讓前，應確定無居民海島等別、用島類型和用島方式。在此基礎上，對無居民海島上的珍稀瀕危物種、淡水、沙灘等資源價值進行評估，一並形成出讓價。

遼寧確定了原生利用式、輕度利用、中度利用式、重度利用式、極度利用式和填海連島與造成島體消失等六類用島方式。對島嶼破壞越嚴重，出讓金費用越高。此外，遼寧還對無居民海島劃分了六種等級，一等與六等價格相差一倍以上。以旅遊娛樂用島為例，同樣是對生態破壞最小的原生利用方式，六等無居民海島最低出讓標準為每公頃每年0.37萬元，一等是0.95萬元。對生態破壞最嚴重的是填海連島、造成島體消失，六等島需要每公頃一次性繳納927萬元，一等島則需2455萬元。

相比以往，調整後的無居民海島價格有了較大幅度提升。遼寧自然資源廳公布的信息顯示，提高無居民海島使用金征收標準，是要發揮經濟杠杆調控作用，從而提高用海生態門檻。

“使用金調整目的非常清楚，側重於保護。”浙江海洋大學教授崔旺來告訴《中國新聞周刊》，沿海各省陸續出台的無居民海島使用金政策大同小異，主要依據是“15號文”。

所謂的“15號文”是指財政部、原國家海洋局在2018年印發的《關於調整海域無居民海島使用金征收標準的通知》（財綜〔2018〕15號），要求各省合理劃分海域級別，製定不低於國家標準的地方海域使用金征收標準。

根據“15號文”，沿海各省負責地方無居民海島使用金征收標準（含養殖用海征收標準）製定工作，應在2019年4月底前完成，並報財政部、國家海洋局備案。不過，各省進展不一，部分省份晚於預期。崔旺來介紹，推遲原因主要是部門調整。2018年4月，新組建的自然資源部成為統一管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產的部門，整合包括原國家海洋局在內的相關職責。“無居民島政策由當時的國家海洋局負責，部門調整後，工作重心可能有些轉移。”崔旺來認為。

遼寧公布無居民海島出讓政策後，雖然受到輿論關注，但有些叫好不叫座。民間島主組織中國島主聯盟的發起人林東告訴《中國新聞周刊》，以往無居民海島轉讓政策出台後，會有幾百人向他谘詢，最高的時候甚至過千人，但遼寧政策出台後隻有不到10人來谘詢。

無居民海島出讓有兩種方式，一種是政府審批、價格固定；另一種是市場化出讓，采用招拍掛的方式，價高者得。在實踐當中，地方絕大部分情況下都會選擇審批的方式，極少采用市場化手段。“很多人都想成為島主，但地方政府設置了隱形門檻，實際購買難度非常大。”林東說。

2017年，珠海的三角島轉讓，該島臨近港澳、位置優越，吸引了眾多投資者。但三角島最終由珠海國資平台珠海九洲控股集團拿下，該項目計劃投資額約22億元，開發周期為5年。“一些島主和央企曾有意向購買，我帶著他們去看過幾次。但當地政府提出，不考慮境外資金，建議這家央企也不要參與。”林東介紹，包括三角島在內，珠海不少優質島嶼都給了當地企業。2014年，格力地產還拿下了另一座優質島嶼——廟灣島。

“恒大這類企業也不一定能拿到珠海的海島。”林東說，地方政府偏好“內部操作”，像遼寧的島嶼，地方政府會設置哪些隱形門檻，哪些島嶼可以對外轉讓，對資金要求有多大，這些都不明確。

地方政府采用保守方式處理無居民海島的使用權，與島嶼的稀缺性有關。國家海洋技術中心原海域海島室主任研究員徐偉介紹，國內麵積在500平方米以上的無居民海島6693個，主要分布於浙江、福建和廣東三省，“雖然我們身邊有很多海島，但是適宜開發的海島還是比較稀缺的。在我國，麵積大於1平方公裏的無居民海島隻有69個，剩下的海島麵積太小，開發價值不大，除非是距離陸地比較近。”

“一些地方最近幾年把門檻提得更高，也是為了讓海島順利開發。而且島嶼賣一個就少一個，最好的島先賣掉，剩下的越來越差。”林東說。

鑒於審批製存在的問題，國家開始推行市場化轉讓方式。崔旺來認為，市場化轉讓可以體現一座島嶼真正的價值，“就像城市不同地塊的價格相差很大一樣，同級別的無居民海島，在遼寧和浙江也會不一樣。”

不過，市場化轉讓方式推進緩慢，真正實施的案例極少。去年，廣東率先公布了無居民海島使用權市場化出讓的試行辦法，該辦法優化調整了出讓方案的報批流程，減少省人民政府審批環節。即便如此，該辦法試行至今，廣東各地市也沒有采用市場化轉讓。廣東省自然資源廳海域海島處的工作人員向《中國新聞周刊》介紹，市場化轉讓辦法公布之後，還沒有島嶼出讓，“隻是告訴大家有這樣的一個文件，以後有島嶼要出讓，可以依照這個辦法來操作。”

2011年11月11日，中國首個無居民海島拍賣——浙江寧波象山大羊嶼島使用權出讓拍賣會在浙江寧波舉行。當地政府部
門工作人員展示大羊嶼島開發規劃圖。新華 圖

島嶼開發爛尾多

“國家是從2002年開始真正重點關注海洋，海洋經濟上升到國家戰略。”崔旺來說，無居民海島作為我國海洋權益重要的組成部分，由此受到重視。

2002年，國家實施海洋開發戰略。次年，《無居民海島保護與利用管理規定》實施，首次提出允許個人或機構開發利用無居民海島，租用期最長為50年，掀起了國內無居民島開發的熱潮。據當時的數據，中國擁有麵積超過500平方米的島嶼超過6500個，其中有居民的海島僅433個，其餘均為無居民海島。500平方米以下的無居民海島則數以萬計。

政策公布後，包括外資在內，大量資金湧向沿海各省份的無居民海島。公開報道顯示，新加坡一家投資公司準備投資4億開發浙江舟山的徐公島，一名台商則投資3億元開發廣東太白縣放雞島。

這種火熱局麵在2005年發生了轉折。當年，浙江省政府下發通知，無居民海島開發利用項目必須報省政府批準。以此為標誌，無人島開發迅速冷卻，隨後兩年，無居民海島開發項目暫停審批。

開發熱潮下，出現了很多問題，資料顯示，有些投資商為了牟取暴利，開山炸島，造成無居民海島數量減少。以浙江為例，本世紀前10年與上世紀90年代相比，海島消失了200多個。

2010年，國家頒布實施《海島保護法》，明確了無人島的所有權和管理權。同年6月，國家還公布了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，明確規定了實行無人島有償使用製度。以《海島保護法》為時間節點，之前開發的島嶼被稱為法前用島。不過，無論是法前還是法後，無人島開發成功者少，失敗者多。

2011年，原國家海洋局公布了中國首批176個可以開發利用的無居民海島名錄。這些無居民海島分布在廣東、浙江和遼寧等8個省區，最長開發使用年限為50年，外籍人士和外資企業也可以按照相關規定申請開發，但必須報國務院批準，再次引起海島開發熱潮。

2011年11月，寧波象山大羊嶼島作為第一座公開拍賣的島嶼正式開槌，起拍價1500萬元，使用期限50年。經過多輪競拍，寧波高寶投資有限公司總經理楊偉華以2000萬元拿下，她當時表示，要做以遊艇業為主的高端度假島嶼。

但楊偉華低估了當島主的難度。出於對海洋生態的嚴格保護，大羊嶼島項目的環境評估曆時較長。有媒體報道介紹，項目的環境評估引發了國家、省、市、縣四級海洋漁業部門的研究討論，楊偉華稱，“專家評審開會反反複複好多次，海洋上的數據需要有一段時間去搜集和監測，非常耗費時間。”從拍下使用權到動工，時間已經過去3年。

除了耗時日久的評估程序，海島建設成本也讓其不堪重負。“往細節處講，基礎設施、建造房屋的建材從哪來？肯定得從陸地往島上運。”時任象山縣海洋與漁業局副局長包希偉在接受媒體采訪時介紹，同樣的建造規格，在無人島上建造所需的成本，至少是陸地上建造的三倍。如此一來，即使是最基本的通水通電、造個簡單的房子、通條水泥道路，也需要約幾千萬元的投入。如果要把整個建築打造得更加精致、完美，費用則更高。

最終大羊嶼島開發陷入困境。“地方政府想讓他們投資5個億，公司股東身家加起來都沒有1億元，怎麽投？隻能轉讓。”林東說，很多人對島嶼不熟，不懂融資，盲目購買島嶼，不僅拖垮了自己，也拖累了地方政府。這些失敗的案例導致地方政府將開發門檻不斷提高。

除了施工成本高、難度大，開發海島還需要麵對敏感的生態環境。以三亞市鳳凰島為例，最初以三亞國際客運港和國際郵輪港名義取得海域使用權，但實際開發房地產酒店用地遠超港口用地。此舉導致三亞灣西部岸線遭到侵蝕，三亞河汙染加劇。

在業內人士看來，開發無人島，初期投資巨大、生態環境敏感、建設難度大、收回投資周期長，如果沒有很強的資金實力來支撐，對開發者來說可能是一個“坑”。

缺乏綠色通道和長期激勵

“地方政府和中央政府，在海島使用方麵進行博弈，這種現象比較多。”崔旺來說，地方側重考慮經濟發展，具有開發衝動，一般不願意把出讓價格調得很高。但是海島的使用權歸國家所有，地方很多項目難以得到批複。

2011年《海島保護法》實施後6年，全國共有26座無居民海島拿到了不動產登記證。但無居民海島實際利用數量遠不止這些，大量無居民海島處於“無證”狀態。國家海洋技術中心原海域海島室主任研究員徐偉2018年介紹，曾經做過一個統計，大概有3000個無居民海島被開發使用，“但到現在還有很多島沒有被納入海島法的管理。”

開發商跟地方政府之間也會存在很多博弈。崔旺來說，無居民海島的基礎設施誰來做，成為開發商和地方政府博弈的核心問題。企業會要求政府提供基礎設施建設，但地方政府往往做不到。

無居民海島應該如何發展？中國海洋大學法政學院教授王琪此前發表的論文，介紹了兩種比較成熟的無居民海島開發模式，第一種是以企業為主導的馬爾代夫模式，“馬爾代夫特別重視海島規劃，每一個無居民海島的開發，均先由一個經濟主體向政府租賃一個無居民海島，在海島上建一家酒店，以完整、獨立、封閉式的度假村模式經營發展。”

第二種模式則是以廣東放雞島為代表的政企合作模式。放雞島被認為是開發較為成熟、市場化開發程度較高且知名度較大的無居民海島。2004年，一家台商進入放雞島，前期開發投入超過3億元。地方政府和台商按比例投入開發建設資金，對海島開發收益進行分成。

但實際運行中，企業遇到很多挑戰。崔旺來說，國內無居民島管理存在典型的“九龍治水”問題，海島開發涉及多個政府部門，造成管理上的混亂。

王琪介紹，在實際運作中，海島的開發權由原海洋局掌管，招商引資靠招商局統籌，規劃建設涉及規劃局和住建局，項目論證需經發改委批準，而多頭管理必然帶來職能重疊、多頭審批現象，影響政策目標實現。

王琪認為，“我國無居民海島開發缺少一個‘馬爾代夫無居民海島開發模式’中的統一協調部門，為民營資本進入無居民海島開發提供綠色通道。”

此外，當前各地海島開發政策中缺乏長遠的激勵機製。例如，以港口和造船廠為用途，僅有50年用島期限；島嶼開發最常見的形態——旅遊和娛樂，有25年用島權；而養殖用島，隻有15年使用權。取得了使用權的開發者，按當前規定，無法將權屬進行轉讓或抵押。

在業內人士看來，海島開發投入高、投資回收期限長，如果不能進行長周期的使用權保證和完善權屬轉讓、抵押體係，無人島開發依然隻是看上去很美。

華夏新聞|時事與歷史：3700元就可承包無人島，“桃花島主”真的好做嗎？