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主要內容：注重綠色基建，希望征稅籌措資金支出投向來看，除了傳統基建以外，我們預計拜登將更側重與環保相關的綠色基建。
不同於特朗普的基建計劃，拜登認為與傳統基建同樣重要的是對環境問題的關切，最終目的是在2050年前實現“碳中和”。此前提出的2萬億美元基建計劃中，有4000億美元用於發展清潔能源技術。電網、寬帶、學校等更廣泛的基建，在拜登計劃中定位也更加明確。
融資來源方麵，我們預計拜登將對美國富人和企業加稅來籌措資金。
大規模的基建支出意味著巨大的財政壓力，特朗普曾希望利用私營部門和地方政府資金進行基建，拜登更傾向通過征稅來彌補資金缺口。拜登在總統競選時就表露出了征稅意圖，可能的舉措包括提高企業所得稅率、上調高收入群體的所得稅、增加資本利得稅率等。主要障礙：立法程序麵臨國會阻力，項目推進受到地方約束在立法過程中，拜登基建可能受到共和黨的強力阻擊，民主黨內部目前也存在反對聲音。
美國政治撕裂格局下，兩黨立場不那麽容易統一，比如1.9萬億美元的刺激法案便遭到了共和黨全票反對。拜登基建可能麵臨相似情形，不得不用預算調解程序來強行通過。這一手段需要獲得民主黨參議員的全票支持，目前個別民主黨參議員對基建計劃尚存異議。
在推進過程中，傳統基建麵臨來自地方的約束。
基建投資具有較強的地方屬性，2019年美國基建投資中地方政府占68%，聯邦政府僅占6%。疫情衝擊下，地方政府財政壓力增加，配合聯邦政府做基建的能力受限。繁瑣的環保審批、高企的基建成本不利於傳統基建推進。展望未來：闖關三條路，“寬財政”支持環保拜登基建未來的走向有三種可能：
（1）大改。迎合共和黨訴求，刪減與環保、加稅相關的條款，作為兩黨（bipartisan）法案通過；（2）強推。依靠民主黨內部支持，著力推進綠色基建，同時加稅，以預算調解程序通過；（3）分拆。將基建法案分拆成兩個部分，兩黨均認同的部分作為兩黨協商法案通過，共和黨不認同的部分用預算調解程序強推。如果拜登希望尋求兩黨合作，第三種方法的可能性會相對更高。
我們在此前報告中指出，拜登政府的財政思維已發生改變，“寬財政”將是主基調。我們預計拜登將在綠色基建和環保方麵做的更多，並通過加稅為這些支出融資。基建對美國經濟將形成一定提振，但綠色基建對經濟的拉動可能弱於傳統基建。
基準情形下，我們預計拜登基建對2022年美國GDP增速的拉動或低於1個百分點，如果加稅，基建的正麵效應將更小一點。正文：美國基礎設施落後、基建投資不足是美國政府及兩黨的普遍共識。
根據世界經濟論壇2019年的數據，美國的基礎設施總體質量世界排名為第十三位。美國超過五分之一的高速公路路況不佳，上千萬人無法接入寬帶網絡。美國基建投資占GDP的比例從1950年的4%下降至2019年的2.7%。根據Global
Infrastructure
Hub計算，美國在2016-2040年的基建投資缺口高達3.8萬億美元，是世界基建缺口最大的國家之一，也是中國的兩倍之多。圖表:
美國基建投資占GDP比重
資料來源：BEA，中金公司研究部圖表: 2016-2040年各國基建投資缺口
資料來源：Global Infrastructure
Hub，中金公司研究部在成功推動1.9萬億美元的《美國救助計劃》後，拜登的下一個要推行的政策大概率將是基建計劃。
根據CNN的報道[1]，拜登政府正在醞釀一個3萬億美元的基建法案。拜登基建計劃的內容有哪些？推行法案可能遇到哪些挑戰？最終能否成功落地？拜登基建的同與不同2018年，特朗普也曾提出十年1萬億美元的基建計劃。
當時特朗普計劃在未來十年內用2000億美元聯邦資金撬動1萬億美元的地方政府和社會投資，進行基礎設施的新建、維護和升級。由於基建投資能創造大量的就業機會，促進經濟發展，兩黨都有意推動這一計劃。2019年4月，特朗普和民主黨達成一致，將基建計劃總金額推升至2萬億美元。然而，隨著在醫保、移民、環保等問題上與民主黨的矛盾越來越大，兩黨鬥爭加劇，走向不可調和的對立麵，最終基建計劃未能得到落實。
這次拜登提出的基建計劃與特朗普的計劃有很多不同，
目前來看，主要體現在基建項目的側重點、資金來源、以及政策優先級三個方麵：
► 基建項目的側重點：特朗普基建主要著眼於公路、鐵路等傳統基建，拜登基建不僅包括傳統基建，還有與環保相關的綠色基建。
例如，特朗普曾計劃向表麵交通項目授權8100億美元資金[2]，其中對公路與鐵路的授權額度分別為6020億與1550億美元。而與清潔能源、碳排放、環保相關的議題並未在其基建計劃中有任何體現。
拜登認為與傳統基建同樣重要的是對環境問題的關切。在其競選綱領中，拜登強調基建計劃的每一分錢都將用於應對氣候變化，最終目的是要在2050年前實現
“碳中和”。在其2萬億美元的基建計劃中，有4000億美元將用於研發清潔能源技術，以大幅降低新能源的價格。另外，諸如學校、寬帶及供水係統等更廣泛的基建項目也在拜登的計劃中有更加明確的定位與目標。圖表:
拜登基建計劃可能包含的內容
資料來源：拜登競選網站，https://www.madrus.us/trump-vs-biden，中金公司研究部►
基建融資方式：特朗普希望利用私營部門和地方政府資金進行基建，拜登希望通過對美國富人和大企業征稅籌措資金。
特朗普基建計劃的資金來源是聯邦政府和私營部門分別出資2000億與1.5萬億美元，同時，特朗普也希望州政府與地方政府能夠承擔更多的基建支出[3]。
拜登政府則希望通過征稅來彌補資金缺口。今年2月，財政部長耶倫明確表示基建支出不會全部依靠聯邦政府財政赤字融資[4]，暗示可能通過提高稅收來支付部分基建支出。目錄來看，拜登政府可能采取的措施包括：（1）公司所得稅稅率從21%重新上升至28%；（2）上調年收入40萬美元以上的個人所得稅稅率；（3）提高高淨值人群的資本利得稅稅率；（4）擴大遺產稅征收範圍。
事實上，拜登在總統競選時就表露出了征稅的意圖[5]。
參考Taxjusticenow基於拜登競選提案的計算，拜登上台後可能把美國最富有0.1%的人的個人所得稅平均稅率從當前的21.3%提高至25.9%，最富有0.01%的人的個稅稅率從當前的22%提高至29.1%。拜登這樣做的目標不僅僅是為了幫基建融資，更重要的是想解決美國貧富分化的深層次矛盾。在拜登看來，貧富分化、種族矛盾、社會分裂才是當前美國最需要解決的根源性的問題[6]。圖表:
拜登有意提高美國最富人群的個人所得稅稅率
資料來源：Taxjusticenow.org，中金公司研究部圖表: 過去二十年，美國貧富差距不斷拉大
資料來源：美聯儲，中金公司研究部►基建立法的優先級：特朗普對基建“有心無力”，拜登希望通過基建實現環保戰略目標。
特朗普上台後的首要任務是推翻奧巴馬醫改與推行稅改，之後是解決中美貿易不平衡、美加墨貿易協定等問題，基建則排在多項議程之後。最終，特朗普成功推動了減稅法案，該法案也被稱為近三十年對美國稅收體係幅度最大的調整。與此同時，特朗普也成功取消了部分奧巴馬醫改的措施，在貿易問題上也對中國征收了關稅，並重新修訂了美墨加自貿協定。而在基建方麵，特朗普僅僅是修建了美墨邊境牆，除此之外再未有其他大的基建項目落地。
相比之下，拜登政府對基建更為看重。2021年2月11日，拜登與副總統及交通部長一同會見了參議院相關委員會的兩黨議員並討論基建計劃。3月5日，在新冠紓困法案投票前夕，拜登又會見了眾議院相關委員會的兩黨議員。會麵後，眾議院交通與基礎設施委員會主席德法西奧（DeFazio）向媒體表示，拜登總統在基建議題上“想要盡快行動，並且投資規模需要非常的大，這對整個經濟複蘇非常關鍵”[7]。由此可見，基建很有可能成為新冠紓困法案之後拜登“最想做的事”。拜登基建麵臨的約束拜登基建的約束主要來自兩個方麵：一是國會立法程序上的障礙，參議院共和黨人不會讚同拜登的提案。
3月簽署的1.9萬億美元財政刺激法案，在眾議院和參議院均遭到了共和黨的全票抵製，最終民主黨在參議院使用預算調解程序強行通過。這或許意味著，在美國政治撕裂格局下，拜登政府的任何大規模財政刺激法案，都可能麵臨共和黨的強硬阻擊。在基建投向、資金來源等方麵，兩黨分歧明顯。比如拜登的基建計劃突出了清潔能源、寬帶、製造業等領域的投入，共和黨則更偏向於道路、橋梁等傳統基礎設施建設；拜登希望通過加稅的方式來平衡預算，共和黨多位參議員已明確表態反對加稅。如果在兩黨分歧難以彌合的背景下強行推進基建法案，可能需要再次使用預算調解程序。圖表:美國政治撕裂使得兩黨投票截然對立
資料來源：US Congress，中金公司研究部圖表: 美國政治撕裂使得兩黨投票截然對立
資料來源：US Congress，中金公司研究部共和黨的反對意味著需使用預算調解程序（budget
reconciliation）。
預算調解程序是美國國會參議院快速通過預算法案的一種方式，每個財年通常隻能使用1次。參議院通過法案一般需要60票，在使用預算調解程序後，隻需要滿足簡單多數即可通過法案。預算調解程序有使用次數和內容條款的限製。次數方麵，每年可以通過收入、支出和聯邦債務限額相關的各一個法案；實際操作中，往往是通過一個對收支和赤字均有影響的綜合性法案。鑒於2021財年已經使用了預算調解程序，下一次使用需待2022財年，即最早2021年10月方可以使用預算調解程序推動新法案。
如果使用預算調解程序，拜登政府需團結民主黨所有的參議員，目前的情形是，民主黨參議員並非都認可拜登基建。
民主黨在參議院隻擁有50席位，這意味著如果共和黨一致反對，拜登基建法案必須獲得黨內的全票支持，才能贏得簡單多數。任何一個黨內參議員的“反水”，都可能導致法案無法通過。2017年特朗普政府曾提出新的醫保法案，試圖取代奧巴馬醫改，但由於始終存在黨內參議員反對，導致該法案均在國會投票中無法通過。目前來看，對於拜登的基建計劃，民主黨內部尚有不同的聲音，比如來自West
Virginia的民主黨參議員喬·曼欽（Joe Manchin）提出，不會接受一個沒有共和黨支持且不加稅的基建法案[8]。West
Virginia也是著名的煤炭生產區，Manchin也可能麵臨來自選民的壓力。
另外，在立法過程中，還需考慮立法規則等技術性約束。
按照規定，通過預算調解程序製定的法案需要滿足伯德規則（Byrd
Rule），也就是法案中不能包含以下3類條款：（1）不影響財政收支的條款[9]，（2）使“預算窗口”之外的年份赤字擴大的條款[10]，（3）改變了社會保障基金的條款。伯德規則會給基建帶來一些技術性約束，比如無法對公路信托基金撥款[11]，法案中的基建支出計劃需在10年內完成[12]等。如果拜登基建要通過預算調解程序立法，那麽就需要想辦法繞過伯德規則。可以采取的措施包括：直接設立新的信托基金取代公路信托基金[13]，設定支出計劃的截止時間，支出方案采取“以收定支”的方式來約束赤字等。由此來看，伯德規則也並非硬約束，也可以通過一些手段來規避。
第二個障礙來自於地方政府。美國傳統基建主要由地方政府投資，而當前地方政府財政壓力大，基建投資的能力和意願存疑。
基建投資具有較強的地方屬性，投資主體、受益主體也以地方為主。2019年美國基建投資中，68%為地方政府投資，聯邦政府投資占比僅6%。從結構來看，道路、運輸、水電等傳統基建，在聯邦政府基建投資中占比非常低，主要集中在地方政府的基建投資中。如今在疫情衝擊下，美國地方政府的財政壓力大幅增加，3月份1.9萬億美元的財政刺激方案中，多達3500億美元用於救助地方財政。地方政府是否有能力和意願配合聯邦政府落實基建項目，具有較大不確定性。圖表:2019年州和地方政府占美國基建投資比重68%
資料來源：BEA，Wind，中金公司研究部圖表:聯邦政府基建投資主要為設備投資
資料來源：BEA，Wind，中金公司研究部圖表:地方政府道路、運輸、水電等傳統基建占比高
資料來源：BEA，Wind，中金公司研究部圖表:1.9萬億美元財政刺激中，18%用於救助地方政府
資料來源：CBO，中金公司研究部傳統基建項目還可能受到行政審批、建設成本等阻礙。
美國繁瑣的審批流程，是阻礙基建投資的一大因素。各州根據國家環境政策法案完成高速公路項目審查的平均時間，從1970年代的2.2年增加到現在的至少6.6年；影響交通項目的環境法律和行政命令的數量，從1970年代的26項增加到了目前的70項左右。同時，美國基建效率低下，成本較高，比如高鐵每公裏建造成本約5200萬美元，分別是歐洲和中國的1.6和2.7倍。其中土地成本較為突出，美國高鐵建設中，土地相關的成本占比28%，而中國僅為6%。審批流程冗長、建設成本高企，可能使基建項目推進受阻。
加州高鐵便是一個典型案例。
加州高鐵最早可以追溯至2008年，但自從2015年開工以來整體進展緩慢，工期被不斷推遲。背後原因有許多：1）預算不斷增加，由初期的330億美元上調至803億美元；2）審批手續緩慢，截至目前仍有六段區間所涉及的環保有關的審議文件尚未簽署；3）土地收購管理不善，目前仍有519片土地使用權待收購；4）部分環保團體反對；5）融資來源存疑，例如對於是否允許加州保留35億美元的聯邦資金仍然存在爭議。由此可見，傳統基建在美國推進的過程遠比在中國複雜。圖表:美國基建的勞動生產率低於工業建築業
資料來源：BEA，世界銀行，中金公司研究部圖表:美國的基建成本比歐洲、中國更高
資料來源：世界銀行，中金公司研究部。時間是2014年圖表:美國高鐵建設中，土地成本較高
資料來源：California High-Speed Rail Authority
(2018)，中金公司研究部圖表:中國高鐵建設中，土地成本相對較低
資料來源：世界銀行，中金公司研究部。時間是2014年拜登基建的前景：大改、強推或分拆基於上述分析，我們認為拜登基建未來的走向有三種可能，分別是：（1）大改。迎合共和黨訴求，大幅刪改原有構想、重點投向傳統基建，作為兩黨（bipartisan）法案通過；（2）強推。團結民主黨內部支持，著力推進新能源、加稅等拜登計劃中的內容，以預算調解程序通過；（3）分拆。將基建法案分拆成兩個或多個部分，其中傳統基建部分作為兩黨協商法案通過，遭到共和黨反對的部分，用預算調解程序強推。
第一種情形下，拜登政府需對此前提出的計劃做大幅調整，比如降低總規模，刪除征稅的選項。
對於基礎設施建設，兩黨存在部分共識，即加大道路、橋梁、水電等傳統基礎設施的投資是必要的，此前共和黨總統特朗普也曾試圖推進基建投資。以此為基礎，兩黨協商形成的基建法案，可能主要集中於傳統基建領域。而拜登計劃中構想的清潔能源建設、對富人和企業加稅等，很可能會因共和黨人的反對，而無法納入到基建法案中。這樣的結果恐怕是拜登很難接受的。此外，支出項的砍削、以及缺乏加稅手段來平衡財政收支，將使基建法案的總規模縮水，實際規模將難以達到2萬億美元。
第二種情形下，法案會聚焦新能源、製造業、教育等領域，但最快也要到2021年10月以後才能通過該法案。
拜登基建法案如果能夠獲得黨內的普遍支持（在眾議院中贏得簡單多數，並獲得全部50張民主黨參議員的支持），便可以在沒有共和黨支持的情況下，使用預算調解程序直接獲得通過。這意味著拜登政府必須保證民主黨內部無人“反水”，而說服此前提到的Joe
Manchin就尤為關鍵。此外，預算調解程序每財年隻能用一次，最樂觀的情形是，基建法案等到2022財年（2021年10月之後）通過。而使用預算調解程序也加劇兩黨之間的矛盾，這似乎並不是拜登想要的結果。
第三種情形，實際是前兩種情形的結合，更具可操作性，總規模也較為可觀。
將基建法案中兩黨都認可的部分作為兩黨（bipartisan）法案通過，不可協商的部分則用用預算調解程序強行通過。可協商的部分，主要為道路、橋梁、水電等傳統基礎設施的投資，這部分如果兩黨都同意，不需要等待2022財年，年內就可以取得進展。需要民主黨強推的部分，比如新能源、製造業、教育等支出，以及對富人和企業的加稅，則需要等到2022財年再推動立法。這種分階段、分領域的推進，在操作層麵可能更容易實現，也有助於拜登達到其推動環保的政治目標。
另外需要關注的是基建投入的時間周期。
一般來說，基建投資周期長，分攤到每一年的金額不如基建計劃的總金額看上去那麽大。比如，即便拜登通過了3萬億美元的基建計劃，但如果是在十年的期限內完成，那麽平均每年也隻有2000億美元。
總之，正如我們在此前報告《財政思維大轉向，美國經濟或超預期》中指出，美國政策當局的財政思維已發生根本性轉向，即由相對保守的平衡財政，轉向更為激進的功能財政。我們預計拜登會在綠色基建方麵做的更多，同時通過加稅為基建融資，最終以達到推進環保和緩解貧富分化的雙重目標。圖表:
拜登基建法案可能存在3種通過情形
資料來源：joebiden.com，中金公司研究部拜登基建對經濟的影響基建計劃會對經濟形成一定提振，但新能源相關支出帶來的經濟拉動，可能弱於傳統基建投資。
文獻對美國政府財政支出乘數的估算存在差異，中位數大約在0.7左右[14]，新能源等領域政府投資對經濟的拉動，尚缺乏具體測算。有研究顯示[15]，清潔能源基建和研發支出對經濟的拉動，和傳統交運基建大致相當，但綠地建設、節能建築升級對經濟的拉動弱於傳統基建。考慮到拜登基建計劃中包括了建築升級等投入，這可能拉低總體支出的財政乘數。就業方麵，環境領域投資對就業的拉動，表現最好的是節能建築，表現較弱的風電等電力改造項目，另外對節能車輛、電池的需求對就業的拉動效應也比較弱，而風電和新能源車都可能是拜登計劃中比較核心的部分。圖表:調查顯示，新能源相關支出總體對經濟的拉動可能偏弱[16]
資料來源：Cameron Hepburn, et al. (2020)，中金公司研究部圖表: 與環保相關的投資對就業的拉動
資料來源：IEA，中金公司研究部。數據為2020年估計值，考察的範圍是全球圖表: 對節能車輛、電池的需求對就業的拉動效應弱
資料來源：IEA，中金公司研究部。數據為2020年估計值，考察的範圍是發達國家基準情形下，拜登基建有望以“分拆”方法得以通過，我們預計對美國2022年GDP增速的拉動低於1個百分點。假設基建的財政支出乘數為0.7，基建法案落地後每年新增政府投資2000億美元，那麽對應拉動GDP增速約0.7個百分點。
多個因素可能會降低基建計劃的經濟拉動效果。比如IMF的研究顯示，在政府杠杆率居於曆史高位時，通過財政赤字擴張來拉動經濟，邊際效用是逐步減弱的[17]。此外，拜登政府可能采取加稅舉措，這也會部分對衝基建投資的經濟拉動。圖表:在財政乘數0.7、每年投資2000億美元情形下，或拉動GDP增速0.7個百分點
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