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9. 北大法學院教授:防疫轉型期 政府不能過度退位失位

元旦春節臨近,人員大規模流動帶來的疫情風險,成為許多學者關切的問題。

春運是大城市往中小城市,中小城市往農村的人群遷徙,也意味著疫情可能往脆弱人群更集中,醫療資源更薄弱的地區擴散。此前接受澎湃新聞採訪時,德國埃森大學病毒所教授陸蒙吉十分擔憂,農村等脆弱地帶是否能承受衝擊。

在北京大學法學院教授沈巋看來,許多國家和地區的疫情中,死亡都集中發生在高齡和有基礎病的人群中間。我們當下首先要關注脆弱人群的健康安全,為他們築起防波堤。

他認為,可以倡導「錯峰返鄉」,不僅是保護脆弱人群,也可以減少醫療擠兌的風險。

12月15日,國務院聯防聯控機制印發《加強農村地區新冠肺炎疫情防控和健康服務工作方案》,要求鄉鎮政府和村民委員會及時關注掌握返鄉人員信息,提示做好健康監測,在返鄉初期規範佩戴口罩,減少與家中老年人尤其是合併基礎性疾病者的接觸,並告知居住地鄉村醫療衛生機構聯繫方式。

沈巋是研究行政法的學者。他對澎湃新聞表示,政府應當在疫情轉型中扮演重要角色。因為公共衛生事件與民眾關係密切,傳染病容易在人與人中間傳播,需要政府力量通過各種方式來防止大面積擴散,政府「不能過度退位、失位」。

他建議,在疫情轉型期,由政府出台個人防疫的指導性意見,供民眾了解如何進行自我防護及治療。這樣,在蕪雜的信息中,民眾可以找到權威可信的內容。同時,與民眾進行公開透明的風險交流也是必要的。

【以下是與沈巋的對話】

建議出台個人應對新冠感染的指導意見

澎湃新聞:

目前我們倡導無癥狀或輕症患者居家隔離,而民眾往往不具備醫學基礎知識和訓練,你認為政府可以提供哪些幫助?

沈巋:

我覺得問題是難免的,但倡導無癥狀或輕症患者居家自我隔離是世界範圍內很多國家都採取的。

如果輕症患者都到醫院就醫的話,醫療資源是非常有限的,肯定會被擠兌。第一,重症患者不一定能夠及時得到治療;第二,醫護人員很容易被感染;第三,醫療的資源不可能滿足所有有癥狀患者的需求。

而且輕症患者畢竟是陽性的,當他們還有癥狀的時候,病毒傳播的效率是非常高的。
2022年12月9日,北京,通州潞河醫院感染性疾病科發熱門診外,市民等候就診。視覺中國

民眾的確不具備醫學基礎知識和訓練,我不知道在其他國家怎麼樣。但是在我和一些醫生的私下的交流里,(他們建議)比如說你可以有一個指夾式的血氧儀,通過血氧飽和度來判斷自己是不是重症,這是其一。

其二,輕症患者的癥狀也是有規律的。比如說發燒可能會有2到3天,肌肉會有酸疼,喉嚨一開始會癢,後來就咳嗽。哪怕退燒了,但是仍然可能會咳嗽,喉嚨也會疼,但是一般一周左右的時間,這些癥狀慢慢就沒有了。有的癥狀還會有,比如說失去嗅覺,可能要延續10天半個月左右才能夠恢復。這些信息是我從一些微信群里了解到的,所以我認為還是可以讓民眾自己判斷是不是要去醫院進行救治。

但我也注意到,目前信息比較雜。我比較傾向美國CDC(疾控中心)的做法,他們沒有微信,也不是通過社交媒體的方式一定要傳送到每個人那裡,而是我作為一個普通公民,知道CDC在這方面是權威的,它的網站發布的信息是權威正式的渠道。只要我心裡邊有疑問了,我可以馬上到那個網站去獲得細緻的指導。

所以,我認為最好的做法是,政府出台指導性意見,建議什麼時候該就醫,什麼時候不該就醫,普通民眾哪怕沒有經過醫學訓練也能夠判斷。這些指導性意見可以放在政府網站上,供民眾隨時參考。而且,可以放在非常凸顯的位置,或者用顯著的標題,讓上網的民眾能夠在疫情轉型期了解到關注的問題,比如自我防護、自我治療指導意見等。

澎湃新聞:

在防疫轉型期,政府和民眾的責任分別是什麼?

沈巋:

目前跟疫情防治相關的法律,有突發事件應對法、傳染病防治法等。2003年SARS還沒有完全結束的時候,當時有突發公共衛生事件應急條例,之後有重大動物疫情應急條例,這些法律法規基本上都在規定政府應該去做什麼。

對於我們普通人來講,無論是平時還是傳染病流行的時候,任何時候實際上自己都是對自己健康要負責的。平常,我們感冒發燒了,一般情況下,也不會向政府求救,也不會說癥狀比較輕的時候還上醫院。我可能自己去弄點感冒沖劑,吃點退燒藥就好了,這難道不是對自己負責嗎?當然是對自己負責。

疫情期間其實也是這樣,我們戴口罩,上一些公共場所戴上手套,勤洗手等等,這都是為自己健康負責。

民眾當然需要比清零政策的時候更注意自己的健康,更多地了解相關的知識——其實,大部分人也都有去了解。比如,有人在微信群里說,「我陽了,我發燒了」,還沒有感染的馬上就會問:「到底會發生多少天,有什麼癥狀,能不能告訴我們?」所以,我認為民眾這一方面其實不用擔心,大家會從自我保護和保護家人健康的角度去了解很多信息。

從法律角度來講,傳染病是一個公共衛生事件,政府要負起主要的責任。為什麼叫公共衛生事件,它跟個人的感冒發燒甚至得癌症不一樣,因為它跟民眾關係特別密切,而且容易在人與人之間傳播,所以才需要政府的力量通過各種方式去防止大面積傳播。
2022年12月7日,重慶,老年人在新冠疫苗臨時接種點排隊接種疫苗。人民視覺
資料圖
在新的防疫模式之下,不能像之前通過硬性強制的手段,防止傳播或者完全阻斷傳播,但是,政府仍然要負起為公眾健康負責的責任。法律不會細緻到像我剛才所說的那樣,要求政府出台個人防護指導意見、醫療資源合理配置和利用指南等,但是,《傳染病防治法》第5條規定:「各級人民政府領導傳染病防治工作。縣級以上人民政府制定傳染病防治規劃並組織實施,建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系。」這些條款都是對政府責任的一般性規定。

所以,我說政府千萬不要有缺位或者過度退位的思維。

澎湃新聞:

有一些具體的建議嗎?

沈巋:

在(美國)疫情比較厲害的時候,我曾經住的公寓樓裡邊,因為電梯比較小,公寓樓里就在電梯里貼出一個告示要求說,電梯基本上允許一個人或者一家人在同一個時間使用。以前沒有這種情況的時候,大家一擁而上,能乘多少人就乘多少人。有疫情以後,公寓樓就提出要求了。

但是,過一段時間,疫情稍微緩和了,公寓樓就把告示撤了。這當然不是任何法律要求,相當於我們的物業公司貼了告示在電梯裡面,並沒有任何法律上的強制約束力,但是,幾乎公寓樓里的所有居民都會去遵從。有的時候,可能有人搭乘電梯比較急,就會問一下已經站在裡邊的人,「你介意我進來嗎?」一般因為都是公寓樓的鄰居,被問的人也就會說不介意,可以進來。

我舉這個例子不是說美國政府在做什麼,而是想要表明,美國人是如何對待漸進、有序防疫的。我也不是說美國一定做得很好,美國也有它的問題,但是有很多細節是需要注意的。

再比如,說到美國CDC(代表政府),當度過最初的口罩、醫用手套、防護服等不足的時候(當時我們國內還有不少通過民間渠道向美國提供援助的),他們不斷地倡導民眾打疫苗。在逐步放開公共場所管制后,地方政府會讓每個人可以免費獲得兩個抗原測試劑,如果用完了還可以再申請。

還有一個照顧老年人和特殊群體的例子。剛開始,我在的社區有超市貨物都不全,大家都在囤積抗疫食物和用品,而供應一時跟不上。它原來一般是從8點開始營業,所有人都可以進去。但是,有一段時間採取的防疫措施就是,8點到9點,只有老年人和特殊需要的人才能進去,9點以後其他人才能進去。

我在北京五道口附近住,也看到過有的商場採取這樣的一種方式:某個時間段最多可容納多少人,其他人就在門口排隊,等有人買東西出來了,排隊的人接著就可以進去。

但是,我想說,我們的確沒有這麼一種安排,尤其去超市採購的時候,剛開業第一個小時貨物比較充足,規定比如說那些年紀大、有特殊需要的人可以先進去採購東西,不會因為大家都要搶食品囤貨而無法保證他們的需求。這是一種相對比較有序的安排。

頭三年,尤其是當病毒毒性比較強的時候,我們採取的模式或許是相當成功的。現在防疫轉型之下,政府一定要有意識,循序漸進地轉型。

這就相當於是在打防禦戰,以前一直打得比較好,但是病毒實在太厲害了,沒有辦法再全面防禦,就開始打巷戰,打巷戰就得一步一步退,不能全退。全退的話,城市裡的老百姓怎麼辦?等毒性慢慢弱了,脆弱人群受到的這種不利影響就會更少一些。

實際上,如果我們能夠理性地對待抗疫,就應該明白原來採取的模式或措施不是唯一的、不可變的。科學的態度就要求我們預先就要設想,預先就要準備、有預案,原先的模式發生轉變的話,應該怎麼來對付新的模式下可能帶來的衝擊。

另外,稍微補充一下民眾的責任。民眾除了為自己的健康負責,也要有一種自律的或者道德的關懷,那就是同時也要為他人的健康著想。比如說,過去的模式之下,我們其實已經習慣了在一些場合不戴口罩,因為基本上沒有社會面的傳播,大家都習慣不戴口罩了。

一下子放開以後,有的人還是不習慣戴口罩,但是不戴口罩的場所傳播是非常快的。有些事情,民眾個人做不了,是政府承擔主要的責任,但是,在自己可控的範圍內,實際上個人也應該有一定的擔當。

春運或迎疫情高峰,可倡議錯峰返鄉

澎湃新聞:

你如何看待脆弱人群等少數人在防疫新形勢下的處境,如何更好地保護他們?

沈巋:

如果和過去的防疫模式做一個對比的話,過去應該說在很大程度上對脆弱人群是有利的,但是新形勢下最不利的應該是脆弱人群。因為他們感染之下得重症,甚至死亡的可能性遠比一般人要高得多。

域外許多國家和地區也是如此,造成死亡比較集中的還是一些年紀大的或者有基礎病的脆弱人群。所以,我認為在當前的形勢之下,政府必須首要關注脆弱人群的健康安全問題。怎麼能夠為他們築起一個防波堤,防止或者儘可能減少對他們的衝擊,我覺得需要特別考慮。

通過三年的防疫,哪些是脆弱人群應該是非常清楚的,我們應該首先保證他們得到必要的基本生活保障和醫療資源。第一,提供抗原測試劑能夠讓他們判斷自己有沒有感染,如果做得好,還可以提供血氧儀;第二,提供必要的藥物準備,我看到有些地方為脆弱人群發送所謂(抗疫)「大禮包」;第三,重症患者及時救治。

當然,我不贊同用「大禮包」這個概念,因為這不是一個禮物,這實際上是政府的責任,應該去做這些事情。

其次,脆弱人群的判斷標準本身可以放寬一點,不用特別精準。因為,人群在面對病毒時是否脆弱,需要看概率而不是個例。我一個很好的朋友,這次北京疫情期間她就在微信群里說,她的舅媽94歲,陽了以後過幾天就好了。

但不能以個例來說,八九十歲的老人就不是脆弱人群。判斷標準一定是綜合的,絕對不能純粹以某一個因素比如說年齡標準來判斷。我們知道,年輕人有基礎病的也會得重症死亡。還有一種脆弱人群是潛在的,潛在的是他身體的疾病,如果不是因為病毒侵入,不一定能體現出來。我們也不能對政府過於苛求,讓他們保證這些潛在的脆弱人群免受病毒侵害。

澎湃新聞:

據媒體報道,蘇州姑蘇區把核酸檢測亭變為「發熱診療站」,居民可以在這裡進行病情診療,並可在「藥房亭」完成配藥;一些地區為脆弱人群發送了「大禮包」;杭州設置了發熱門診車可以開進各個小區,為居民診斷、開方和配藥。現在的形勢下,基層醫療機構承受了比較大的壓力,你如何看待新形勢下政府應對疫情的創新舉措?

沈巋:

這不是法律問題,我認為當然是非常好的。

像發熱診療站或者門診進小區為居民診斷配藥等等,整體上是一個很好的應對措施。只是希望在實行過程中,要避免一些問題。比如,如何在及時提供醫療資源的同時,儘可能不讓醫護人員和民眾感染或者再次感染。

另外,把一些核酸檢測亭變為發熱診療站,是利用現有資源做了調整,但是核酸檢測亭畢竟技術條件相對簡單一些,只是採樣,發熱診療站就不一樣了,需要有相當的經驗和技術水平的醫生。
核酸採樣亭改造成的發熱診療站。
第一財經 資料圖
充分利用現有醫療資源的重要一面就是,保護好醫療資源,保護好醫護人員,儘可能減少他們被感染,或者給他們足夠的休息時間,畢竟能力和資源是有限的。

此外,還需要考慮如何集中應對脆弱人群多的地方,像美國很多死亡都是發生在養老院。我們還是要強調醫療資源配置的有限性,強調集中利用的效率。

澎湃新聞:

現在醫療資源非常緊張,如何保障醫院正常運行也成為焦點。

沈巋:

的確是一個比較難的問題。實際上,這個時候醫護人員是最寶貴的資源,因為保護了一個醫護人員,也許能夠保護5到10個患者。

我們不能把這一波疫情傳播和感染當成是一次性的解決了,好像說醫護人員這一波挺過去了,絕大部分都能解決了。病毒的衝擊可能是一波一波,可能毒性會不斷地減弱,但是每一次衝擊的時候,都有可能會帶來不希望看到的代價。
戴N95口罩的醫生在為病人診斷。視覺中國

澎湃新聞:

春運已然啟動,民眾的心態比較複雜,一方面三年很多人沒有回家了,另一方面各地也會迎來疫情的高峰,你認為有值得關注和提示的地方嗎?

沈巋:

這是一個特別棘手的問題,不是我作為一個法律專家可以說的,但是我可以說一些個人的經驗。

我這三年的確沒有回過老家,但是我和母親通視頻,我母親其實也不贊同我回家,覺得路上挺危險的,有可能會感染。

她說,我自己照顧自己也挺好的。你回來,我還要想著怎麼招待你。因為我弟弟在當地,雖然不與我母親住在一起,但是我弟弟也會回去看一眼。

當然,這只是我個人的經歷,因為每一個家庭、每一個人都是不一樣的,有的老人可能看得開一些,像我母親這樣的老人,她也不一定說春節要全家人在一起,通過視頻問候「見個面」就可以了,不一定非得是春節團聚。

那麼,是不是把這一部分人的想法做一個倡議?我覺得媒體可以把這部分人的想法也說一說,或許也能夠改變一些人的選擇。尤其在目前剛剛放開的時候,在春運期間,少一些出行,或許可以少一些衝擊波。

也有一種提法,從醫學的角度來講,不知道是不是有道理,但是我聽了覺得非常有道理,叫「錯峰」。就是我們現在大部分人都在感染,也都有各種各樣的癥狀,但是如果在這樣的情況下,儘可能減少感染,春節不選擇回家——我的學生就有這樣,他們就住在學校里。如果這個家庭能接受,相當於說,我這次就不再進入很可能的一個傳播鏈條當中,不僅對自己可能有幫助,尤其是老年的父母親也是很好的狀態。

等過了一段時間,也許我再回家還會有傳染風險,但可能就不是這一波了,就不會去擠占醫療資源。

還有一種可能性是,下一波病毒的毒性更弱,自己感染后是一個特別輕的癥狀。

我認為政府很難說能夠給一道命令要求大家不返鄉、不進入春運人流,但是給出一些倡議或引導,或許的確是能夠改變一些人的行為選擇。

應當加強公開、透明、坦誠的風險交流

澎湃新聞:

在防疫轉型期,你為什麼強調政府應當與民眾加強公開、透明、坦誠的風險交流?你認為哪些信息是可以進行風險交流的?

沈巋:

風險治理有三個非常重要的環節——風險評估、風險交流、風險管理。

沒有風險評估,不可能做出一個相應的決策。有了風險評估,不讓民眾知道你作出的決策的依據,民眾有可能會提出不同的意見,同樣需要通過交流解決分歧或困惑。

比如說,剛放開的時候,我的同事就在微信群提出,現在不做核酸檢測了,可是到醫院看病,還要求核酸,這不是製造更多的麻煩嗎?我在微信群裡面說,這可能也是為了更好地去保護醫護人員,做了核酸以後就可以減少對醫護人員的感染。如果我們的政府或相關單位把風險交流做充分,就不會有太多的困惑、質疑。

風險交流,在英文當中叫risk
communication。風險交流不是單向度的,而是雙向、多向。不是簡單地去發布信息,同時要接受一些詢問和質疑,然後再去做一個回應。這才是真正意義上的交流、溝通。

政府在公開交流的時候,一定要注意把風險和風險治理措施的確定性和不確定性跟民眾講清楚。比如說,根據那麼長時間的全球範圍內的抗疫經驗,尤其是同我們相近的、人口密度差不多、接種的疫苗類型差不多的國家和地區的經驗,應該可以大致確定當下新冠病毒變異株引起的重症率有多少。

那麼,不確定性是什麼意思?打個比方說,疫情剛暴發的時候,偶爾有幾個病例,是不是意味著有很大的疫情要暴發?不見得。

但是,在風險交流的時候,可以確定地向民眾表示,目前有這樣的一些病例,大概有5個、6個或者10個,而且還有點增加,可以把這些信息公開說明。同時,可以表明還不能確定會不會有大的疫情,但政府會隨時跟蹤,隨時發布信息,隨時做出相應的防疫調整,以及決定是不是要進入到應急狀態等等。只有這樣,民眾才會覺得政府是在不確定的狀態下,真正負責地去應對和防範風險。

隨著相關信息的逐漸積累,確定性成分會增加,不確定性成分會減少,但是從絕對意義上說,不確定性仍然是存在的。

所以,我認為,基本上跟疫情相關的信息都是可以公開的。只要能夠把確定性、不確定性講清楚,把政府的認知和應對及其局限說清楚,才能真正地讓民眾能夠信任,甚至對一些措施可能存在的瑕疵能夠接受。
2022年12月9日,北京,通州潞河醫院感染性疾病科發熱門診外,市民等候就診。視覺中國

澎湃新聞:

你還有什麼建議嗎?

沈巋:

我總結為兩點:第一,轉型期,政府本身不能過度退位、失位,應該有擔當地負起責任。

第二, 政府應該進行公開、透明地交流。

如果做到這兩點,哪怕我們會經歷比較痛苦的過程,可能會付出一些生命的代價,但是我相信民眾會更好地信服。