【導讀】近期，某知名男星考取國家話劇院事業編的新聞，引發輿論爭議。如今，“編製”的吸引力日益上升，考公、考編成為許多畢業生的第一職業選擇。然而事實上，這些年政府財政，特別是地方政府財政開始吃緊，地方政府一方麵想要“減員增效”，另一方麵卻又被不斷擴張的“軟編製”消耗機製著。
本文研究發現：長期以來，地方政府突破核定編製的剛性約束，隱蔽地擴大其人員規模已成慣性，超編、借編、混編、“影子雇員”大量存在，導致沒有機構能確切告知我國真實的財政供養人口，也沒有確切途徑可以得知行政開支中的人員經費。其原因在於：現有行政體係中，上下級往往職責相同，上級對下級有績效考核的權力。這導致地方政府部門的績效考核主要看上級是否了解基層的具體情況，加上“一票否決”的基層考核監督製度，就形成了“捂蓋子”的工作思路，大量人力資源用於社會治理，而非增加社會公共服務。同時，各級政府都有低成本開展社會動員的能力，動員、雇傭“臨時工”完成大量工作，出現問題時也可將責任歸結於外部雇員，因此，各級地方政府都有擴大“軟編製”人員的動力。但“軟編製”的擴張，進一步惡化了各級政府以上級政府指標為優先、而非民生需要為優先的趨勢，官員以“不出事”為原則，基礎行政能力不足，也沒有提高的動力。作者指出：要改變“軟編製”問題，需要政府注意調整治理範圍和治理重點，提高治理能力，而中央的控編政策也要有相應的現實策略予以保障。
本文原載《北京行政學院學報》2016年第5期，轉自“縣域研究中心”，原題為《“軟編製約束”：地方財政供養規模隱性增長的一種解釋》，僅代表作者觀點，供諸君思考。
“軟編製約束”：
對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋
▍問題的提出：核定編製約束的突破
近年來 ，
新聞媒體上隨處可見萬能的“臨時工”，“臨時工”現象背後隱藏的問題引起了政府決策者和學術研究者的關注。自
1988 年以來，我國曆次行政體製改革都圍繞著“政府職能轉變”展開，但操作層麵上，都以精簡機構和人員為主要目標。 2013
年李克強在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話中要求，改革要把握住兩條硬杠杠：
一是對地方政府機構設置實行總額限製，控製政府規模，二是財政供養人員隻減不增。
而長期以來，地方政府突破核定編製的剛性約束，隱蔽地擴大其人員規模已成慣性。由此導致的問題是，沒有機構能夠確切地告知中國真實的財政供養人口，也沒有確切的途徑可以得知行政開支中的人員經費。超編、借編、混編、雇用“影子雇員”等都是突破編製約束的形式，但是，其適用於不同層級的地方政府，而且適用的範圍與頻率不同。
第一，超編。各地方政府普遍存在著超編的問題。超編有兩種形式：一是機構超編，例如省一級人民政府平均擁有70個左右的行政部門，比中央政府規定的數目平均
多了 15 個； 二是人員超編，據估計，我國政府的超編人員數量有正式編製的一半左右 。
第二，借編。地方政府向下級政府部門或所屬事業單位借調工作人員。借調人員在借調期間為派駐機構工作，但是其編製仍然屬於原單位，工資薪酬也仍然由原
單位支出。借調人員的年度考核、評優評先、職稱晉升等都是在原編製所在機關進行的。層級越高的政府，借編的現象就越嚴重。
第三，混編。地方政府的行政機關和事業單位混合使用編製和人員。依據2007年5月1日實施的《地方各級人民政府機構設置和編製
管理條例》，地方各級人民政府行政機關使用行政編製，設置行政崗位，使用行 政人員； 事業單位使用事業編製，設置事業崗位，使用事業人員。
行政機關和事 業單位 作為兩種性質截然不同的組織機構，在編製和人員使用上應該嚴格區分。
但事實上許多事業編製人員占據行政崗位，事業編被當作行政編使用。 混編現象在市縣鄉三級機關中相當普遍。
第四，雇用“影子雇員”。“影子雇員”泛指由政府財政負擔薪酬，由政府以各種形式聘用，卻缺乏固定編製的工作人員。他們廣泛供職於黨委、人大、政府、政協、民主黨派及群眾團體等公共機構，也供職於教育、科研、衛生等諸多領域的事業單位，承擔著本單位的部分崗位職責，支出大多由財政預算負擔，但在編製上，他們既不屬於行政編，也不屬於事業編，而是聘用的編外人員“。影子雇員”的形式有許多種，包括：占編不入編、自行聘用工、勞務派遣、臨時工等多種形式。
在這些隱蔽的形式下，政府核定編製對下級政府沒有實際約束力，政府公務人員數量遠遠超出核定編製，但是，這些人員的開支大都列入財政支出。在地方政府突破編製約束的過程中，又存在著以下一些現象：
第一，上級政府與基層政府之間突破編製約束的形式不同。上級政府可以更多地采用“借編”等手段向事業單位或下級政府調動人力資源，而基層政府更多地采用“影子雇員”向社會索取人力資源。
第二“，影子雇員”的比例在不同層級政府間存在差異。政府層級越高“，影子雇員”的比例越低。例如東部沿海發達地區的NS區的SK街道，有行政編30人，執法編30人，事業編37人，還有七至八名政府雇員，以及286名協管員和社區工作人員。而其所在的NS區政府，行政編1700人，事業編9000多人，影子雇員有11000多人。街道層麵的編外人員與編內人員的比例是4：1，而區政府為1：1。
第三，同一層級政府的不同職能部門突破編製的數量不同。通過對北京市主要委辦局公開信息的統計，可以發現，北京市主要委辦局實有行政編人員為27736人，事業編人員為32194人，而聘用人員為16293人“，影子雇員”占編內人員的1/4。“影子雇員”主要集中於兩大類機構：一類是公共安全、交通管理、工商管理、質量檢查、稅務征收等行政執法部門；另一類是民政、衛生、人力資源與社會保障等提供公共服務的部門，管轄有許多直接提供服務的企業、事業單位和社會組織。其他職能部門的聘用人員數目就遠遠低於這兩類部門。
中央政府三令五申要求精簡機構與人員，要求地方政府的編製“隻減不增”，地方政府卻以超編、借編、混編以及聘用“影子雇員”的方式突破編製約束。因此，本文的核心問題是要探討地方政府突破編製約束，向下級政府和社會索取人力資源的根本原因是什麽。
本文借鑒經濟學中的“軟預算約束”，提出“軟編製約束”的概念，用來形容地方政府不受上級政府核定編製的剛性約束，向下級政府、事業單位或者社會索取人力資源，擴大公務人員規模這一現象。在轉型經濟學中，科爾奈提出，軟預算約束是公有製企業與政府互動的一種模式，企業缺乏硬性的預算約束，因為向企業提供資金的機構（政府或銀行）未能堅持原來的商業約定。企業在生產過程中，往往會突破預算限製，即出現虧損或短缺時，可不斷向上級部門索取資源彌補虧損，因此，公有製企業即使出現了虧損，也不會破產。此後，相當多的研究用“軟預算約束”來研究社會主義經濟體製下，國有企業經營過程中的預算軟約束問題，如林毅夫等從政府或國家的責任歸屬角度來解釋社會主義和轉型經濟中軟預算約束盛行的成因。另有部分研究修正了“軟預算約束”這一概念應用於相關問題的研究，如周雪光用“逆向軟預算約束”來形容基層政府自上而下地向所管轄區域中的下屬組織和個人索取財政資源的行為。當前，關於中國財政供養規模的相關研究主要集中於政府規模大小的爭論、財政供養規模的影響因素等，但是“軟編製約束”這一現象造成財政供養規模的隱性增長以及“軟編製約束”的影響因素還沒有引起學界足夠關注。
本文通過對多個地方政府的實地調研，以及查閱地方政府文獻，試圖回答地方政府不斷突破編製限製，擴大其人員規模的根本原因。“軟編製約束”並不是某個地區或者某個層級的地方政府獨有的現象，而是在各個地區和各個層級政府普遍出現，表明這一組織行為既有其自身發展的原因，也是周圍製度環境不斷作用的結果。本文采用新製度主義的研究路徑，試圖從組織內部的誘因和組織所處的宏觀製度環境兩個方麵來進行解答。
▍地方政府“軟編製約束”的誘因
地方政府的行為與考核機製有關，考核機製一般用來解決遠距離管理的問題。20世紀70年代以來，西方國家在新公共管理理論的引領下，建立起績效評估製度。績效評估的考核機製促進了對理性、效率的追求，被視為是責任政府和社會信任的保證。那麽，我國地方政府的考核機製是什麽？地方政府突破編製約束的行為與考核機製是否相關？
（一）考核機製與地方政府工作的優先序
在我國，地方政府的考核機製可以分為兩個方麵：政策、項目的“目標責任考核”和地方官員的幹部考核。由於我國實行“黨管幹部”、“下管一級”的幹部管理製度，這樣的考核機製產生了以下幾個效果：
第一，績效評估的結果是上級政府把下級政府和官員的行為控製在一個預設的框架中，上級政府可以直接依據下級政府對自己行政意圖的執行情況來任用下級官員。通過其所掌控的人事任免權，各級地方政府都建立了可以有效激勵、引導下級政府完成上級政府部署的各項指標的控製機製。在當前的壓力型體製下，上級政府通過給下級政府下達各種指標，使下級政府在完成指標的過程中，實現了上級政府預設的目標。
第二，地方官員為了獲得晉升及各種物質獎勵，會自動把本級政府工作置換成以完成上級政府設定的指標為主。由於考核指標可以分為硬指標、軟指標，地方政府又會把上級政府設定的硬指標放在優先考慮的位置。
第三，績效考核還扮演了上下級官僚雙向溝通渠道的角色。地方官員是否進入上級官員的選拔視野，就取決於他在績效考核中的成績。我國的幹部晉升機製是一種淘汰製度，如果一個幹部在規定年齡期限內不能晉升到一定級別，他的晉升過程將停滯不前。因此，為了解決上下級政府之間的信息不對稱問題，政府官員趨於使用“資源密集型”的政績工程來發出信號。然而調查發現，因為地方政府官員的人事任免取決於上級政府，地方政府“一把手”的考慮會有一些先後順序。優先考慮的事項並非政績工程，而是不出事、不掉帽子，“不求有功，但求無過”。然後，才會考慮加分項目、亮點工程。出事不出事的依據是“一票否決”，而“自選動作”往往是政績工程。前者是“勞動密集型”工作，而政績工程往往是“資源密集型”項目。
地方政府在履行其主要職能如經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理和環境保護時的先後順序是：首先，社會管理被置於重要地位。在各地政府的日常工作中，涉及“一票否決”的工作往往被排在最前麵。當前，中央政府對地方政府的考核中明文規定的“一票否決製”項目有四個：經濟發展、計劃生育、社會治安綜合治理、節能減排。由於“一票否決製”簡單有效，地方政府職能部門對基層政府的“一票否決”考核逐漸延伸到黨風廉政建設、安全生產、城市管理、招商引資、教育等諸多領域，導致“一票否決”泛濫。近幾十年來，社會正經曆著急劇的轉型，工業化、城市化、老齡化的轉變過程中，失業人口、失地農民、流動人口、老年人口等急劇增加，公民的需求日益多元而且激增，社會矛盾迭加，環境汙染日益嚴重，生產安全事故頻發，這使地方官員麵臨巨大的治理壓力“。一票否決製”主要是對社會熱點和人民反響大的問題進行“救火式”管理的一種行為。黨的十六屆四中全會以後，社會管理成為與經濟建設同樣重要的工作。而社會管理的多數工作成為“一票否決”考核的重要內容，如社會治安綜合治理、城市管理、安全生產等。在這種壓力型考核機製下，地方政府在社會管理方麵遵循一種“不出事邏輯”，因為政績突出與否關係到能不能晉升，而出事不出事則關係到會不會摘“帽子”。
在“不出事邏輯”下，政府官員對實行“一票否決”考核的事項特別敏感。由於目標責任考核主體是上級政府，政府績效是否被“一票否決”，取決於上級政府是否了解、關注地方政府發生的事件，而不是事件本身的重要程度，因此“，捂蓋子”成為地方政府在事件發生前後的重要選擇。一些研究發現，地方政府列入“一票否決”的事項具有相似性，通常都包括維穩綜治、計劃生育、信訪、安全生產等事項。為了避免因為一項工作出現問題而在目標責任考核中被全麵否決，相應政府部門需要投入大量的人力資源，努力圍追堵截，嚴防死守。而這些社會管理工作大多是“勞動密集型”工作，僅僅依靠核定編製內的公務人員，無法完成這些任務。例如，為保證計劃生育責任目標的實現，地方政府就需要動員大量的人力執行監督職能，而為了保證信訪責任目標的實現，地方政府需要大量人員截訪、控訪。另一方麵，城市迫切需要為“4050”等再就業困難人員解決就業問題。因此，大量的社會人員進入行政體係，他們主要從事社會管理工作。
其次，經濟管理也受到重視。對於地方官員而言，不被晉升競爭淘汰是首要考慮，晉升是次要考慮，而能否晉升取決於政績。因此，對政績的追求導致GDP增長率成為地方官員的另一重要目標。這種導向與我國的財政製度改革相結合，刺激了地方政府擴張投資與攫取預算外資金的衝動，哪一項工作能夠迅速、明顯地拉升GDP，提高地方財政收入，吸引上級政府的注意力，哪一項工作就會成為地方政府的重要工作。從分稅製前的“經營企業”到分稅製後的“經營土地”，地方政府工作重點的轉移都與能否帶來更多的財政收入有關。當前建築業和房地產業的興盛，根本原因就在於此。
最後，公共服務成為軟指標。地方官員的人事任免權取決於上級政府，轄區居民和企業、社會組織對官員的評價往往不會進入官員任免的考量。由於轄區內居民對公共需求缺乏表達機製，公共服務情況不會對政府官員形成重要影響。因此，雖然“民生是最大的政治”，卻是一個“軟指標”，並沒有得到足夠的重視。
基層政府對硬指標的重視導致大量人力資源用於社會管理，擠占了本可以用於公共服務的人力資源，同時，社會管理的人頭費也擠占了用於公共服務的專項經費。
（二）地方政府突破編製約束的權責利分析
地方政府之所以可以發動“人海戰術”，從社會或下級政府獲取人力資源，原因在於這種行為引起的權-責-利並不相稱。
從權力角度看，政府部門作為委托人，不管是對編內人員還是編外人員都擁有正式的權威，控製著他們的人事權、指導權、監督權和剩餘控製權（如否決權、幹預權），而後者隻具有決策的執行權。政府部門雇用編外人員的利處是有更多的人手幹活，同樣的工作由更多的人來承擔。
從責任的角度看，政府部門必須為正式雇員以組織名義做出的行為承擔責任。而編外人員承擔該單位的實際工作，承擔該單位部分崗位職責，事實上行使著一定自由裁量權，政府部門本應對其行為承擔責任，但實際上往往不充分承擔。編外人員執法中的問題，往往被視為是“臨時工”、“編外人員”的個體行為，而不是政府部門的組織行為，造成新聞中的“臨時工”往往是“替罪羊”的代名詞。
從利益的角度來看，“影子雇員”區別於正式雇員。激勵的效果強弱取決於工作人員的收入與其提供服務的努力是否高度相關。科層製屬於弱激勵，正式雇員不具有剩餘索取權。“影子雇員”承擔了大量的公務，但政府部門卻不用承擔相應的行政開支。但是“影子雇員”擁有部分剩餘索取權，他們的福利待遇大多來源於地方政府的“專項經費”、“罰沒創收款”，因此，他們對於罰沒款具有部分剩餘索取權。
雖然增加了公務人員，幹活的人多了，但是，政府部門既不需要增加相應的行政開支（或者用罰沒創收款支付，或者“人員經費”擠占“專項事業經費”），也沒有增加相應的責任。如果編外人員涉及到追責的問題，可以拋出“臨時工”的身份來推卸政府責任。因此，政府有很強的動力擴張人員規模。
（三）案例驗證
“影子雇員”在基層政府的部門分布有一些共同規律，下文將以中部某省B區A街道為例，對“影子雇員”的部門分布進行分析。該街道有行政編22個，事業編41個“，影子雇員”包括59名聘用人員和71名網格員（見表1）。
首先，雇用“影子雇員”最多的是社會管理部門。尤其是綜治維穩、城市管理、計劃生育等實行“一票否決”的部門。A街道59名聘用人員中，有15名分布於綜治維穩、城市管理、計劃生育等部門，此外還有71名網格員。雖然街道辦事處作為派出機關沒有執法權，也沒有法定的執法隊伍，但是在現實中，街道辦事處要履行屬地管理的職責，是上級政府各職能部門執法隊伍的牽頭或協調單位。城市綜治維穩、城市管理、安全檢查、環境衛生管理等部門工作量增大，在這些部門集中了一批環保協管員、交通協管員、治安協管員等。
其次“，影子雇員”分布較多的是經濟管理部門。雖然街道沒有一級財政，但是各街道辦事處一般都設有經濟發展辦公室、招商中心、財稅工作部等。例如，A街道59名聘用人員中，有32名聘用人員從事經濟管理類工作，其中，經濟發展部5名，土地規劃部5名，重點工程部7名，招商中心2名，財稅工作部5名，城鄉統籌辦公室8名。
再次，綜合行政部門也占用了一部分“影子雇員”。綜合行政部門是指服務於街道行政領導的機構，除了綜合辦公室之外，往往還掛著組織辦、效能辦、紀檢監察室等牌子。A街道的59名聘用人員中，綜合行政部門占了8個名額，其中，黨政綜合辦公室占了5個，行政辦公室占了3個。
最後，公共服務類部門聚集的“影子雇員”並不多。在公民需求日益激增而且多元化的今天，提供公共服務應是基層政府的核心職能，但“影子雇員”主要工作並不是提供公共服務。例如，A街道59名聘用人員中，僅有7名分布於社會事務辦、就業和社會保障事務所。
▍“軟編製約束”產生的製度環境
科爾奈提出，家長製是傳統軟預算約束的製度成因。而“軟編製約束”與我國特殊的國家-社會關係、政府縱向間關係密切相關。
（一）政府與社會的關係
“軟編製約束”主要表現為政府向社會索取人力資源。政府在麵臨複雜多元的社會需求、要求進一步增強其回應性時，可以有兩個選擇：一是采用傳統官僚製直接提供公共產品與服務，這就需要雇用更多人員，投入更多資源；而另一種選擇是跨越政府與市場的大鴻溝，通過公私合作，利用私營部門提供的產品與服務，建立起合作共治的結構。然而，中國在采用後一種選擇時，麵臨著公民社會的成熟度和政府能力兩個方麵的限製性條件。
第一，社會中服務承包主體發育不充分。服務生產外移的前提是社會中有大量專業性組織的存在，它們之間可以通過競爭降低成本，提供更好的公共服務。我國從計劃經濟時期的“總體性社會”發展至今，社會的自組織能力還比較薄弱，多數社會組織不具備承接專業服務的能力。政府職能無法從政府內部順利向外轉移給社會力量。
第二，政府的基礎權力仍需增強。權力可以分為基礎權力與專製權力。政府的基礎權力指的是滲透市民社會，在其領土範圍內有效貫徹其政治決策的能力，即通過社會獲得的權力；政府的專製權力指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、製度化討價還價的前提下自行行動的權力。權力強度則取決於在以下方麵的表現：製定和執行政策，相對有效地管理公共事務，控製瀆職、腐敗和受賄，維護政府機構更高程度的透明度和合理性，以及更為重要的——實施法律。政府與社會合作共治要求政府具有合同管理能力、市場賦權能力、社會平衡能力、合法性能力。然而，我國一些地方政府在協調社會資源、管理合同、與市場相互賦權等方麵存在短板，政府、市場和社會之間的關係仍然在調整過程中。另一方麵，我國地方政府可以不經討價還價強勢地動員社會上的人、財、物資源來直接完成目標，而社會缺乏反製的力量。基於以上考慮，地方政府一般較少考慮運用合作共治來實現治理目標，而是更多采用直接聘用編外人員來應對問題。
（二）政府層級間關係
“軟編製約束”部分體現為上級政府向下級政府索取人力資源，而且不同層級政府突破編製約束的形式有差異。上級政府更多以借編、下級政府更多以雇用“影子雇員”的形式來突破編製約束。中國的屬地化分級管理使地方政府受到同一層級的橫向製約有限，主要受到上級政府的控製與約束。不同層級政府的職責分配與編製核定呈現出以下特點：
一方麵在法定職權劃分上，上下級政府之間沒有區別。憲法原則規定由國務院“統一領導全國各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”，並沒有對中央與地方各級政府的事權作出明確的劃分。因此，從國務院、省、市、縣（區）、鄉鎮（街道），地方政府擁有的職權隻是中央政府職權在地方的“翻版”，不管是職能核定、機構設置、職務安排、行政行為都是“上下對齊，一一對口”，正所謂“上麵千條線，下麵一根針”。在屬地化管理中，基層官員的晉升取決於上級，上級政府處於絕對的優勢地位，可以將承擔責任向下級轉移，僅僅保留考核、評估、監督等職責，許多執行有難度的工作從上級政府部門轉移到了下級政府部門，需要上級政府執行的項目越來越少，與此同時，相應的財權、人事權卻並沒有下放。即使這樣，上級政府也可以以借編等名義讓下級政府的工作人員提供協助，而下級政府則很難拒絕這種要求。
另一方麵，高層級政府多提供“資本密集型”或“技術密集型”的服務，而低層級政府提供勞動密集型服務，因此，上級政府對編製的實際需求要低於下級政府。然而，由於各級地方政府的事權、財權沒有作出製度上的劃分，上級機關可以依據權力隨意收權或放權，有利於上級政府的職權就上收，同一職權的機構、崗位、編製，甚至財權的重心都上移，呈現“倒金字塔形”。地方政府尤其是基層地方政府一個工作人員同時要麵對上級政府的十幾個委辦局，不得不突破編製約束，向社會索取人力資源來完成考核任務。
▍曆史視野與國際視野中的“軟編製約束”
（一）曆史視野中的“白員”
曆史上關於編外人員的陳述並不少見。顧炎武在《日知錄》中提到“，一邑之中，食利於官者，亡慮數行人，恃訟煩刑苛，則得以射人錢。故一役而恒六七人共之。若不生事端，何以自活。”瞿同祖在《清代地方政府》中提出，州縣地方政府是由州縣官和他們的四種助員（幕友、書吏、長隨、衙役）共同組成。
吳思把白役和編製外官吏統稱為“白員”，而且提出“中國曆代興衰，與這個未曾命名的社會集團成反比關係——白員興則社稷衰”。白員擁有一種合法傷害權，他們以強大的國家機器為後援，獲取百姓等易傷害對象為避免受傷害而願意支付的費用。吳思認為，白員在人口比例中繼續擴大，會吞噬良民的簡單再生產能力。
客觀地說，位於執法鏈條上的任何一個人，都有可能尋租設租，執法鏈條環節越多，獲取賄賂的可能性越大，因此，白員的行為，正式官員也會有。但是，白員是否會影響社稷的興衰其實與兩個問題相關：
一是白員的存在是否合理。這一問題與官員職位的設置有關。以清為例，州縣人口，從幾萬到幾十萬不等，但是，州縣級以下沒有任何類型的正式政府存在。州縣是“一人政府”。為了完成繁雜的地方政府職能，州縣官利用非正式私人關係，雇用輔助職員協助履行稅收或司法方麵的職能。從這個角度而言，白員的存在有一定合理性。但是，這個界限的合理限度在哪裏呢？當1724年之前的“火耗”可能占到正賦的二三成時，當一個正式名額由六七人共用時，是否早已超出合理限度？二是白員的存在對老百姓產生什麽影響。白員的特點是“易於獲得便利，又易逃避追究”，文化價值與社會地位的不協調，以及無法用合法手段獲取收入，是對越軌行為的最大誘惑。白員的關鍵問題不在於本身的存在，而在於其協助州縣官的利有沒有被從民眾手中獲取非法利益的弊所抵消。
（二）國際視野中的“合同政府”
如果把“白員”界定為是使用公共開支的社會人員，可以發現，“白員”並非中國特有現象，西方一些國家的政府外圍也存在“白員”。例如，保羅•萊特指出，在1990—2001年間，美國聯邦政府承包商的數量超過了聯邦雇員，超過了2：1的比例。1999—2002年間，美國聯邦與地方政府的實際規模是聯邦與地方雇員的近4倍。美國政府的外圍出現了一個規模龐大的“影子政府”。“影子政府”又被稱為“空心政府”“、合同政府”，是指受政府合同外包或撥款補助等項目雇傭，利用公共開支向公民直接提供各類公共服務的政府外第三方組織，如企業、非營利組織等。20世紀50年代的美國政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，而如今的政府是被“合同政府”包圍的“圓形”。
20世紀70年代以來，為應對複雜而快速變革的時代需求以及國內的財政危機，英國、美國、澳大利亞等“盎格魯－薩克遜”傳統的國家，開始在傳統的官僚製之外尋求新的治理模式。這些社會中存在著大量的誌願組織、社區組織、慈善組織等，政府從服務的生產者轉變為組織者、提供者。政府通過向企業、社會組織購買服務提高公共服務的供給能力。政府越來越依賴於非政府的企業、社會組織來提供公共產品和社會服務，由此形成了政府和公共支出的分離。政府更多地從一個服務供應者轉變成一個服務催化者，通過合同外包的形式把服務的生產從政府內部的雇員轉移到外部的社會組織或企業。
在這樣的背景下“，合同政府”更多地體現為通過合同外包或合作治理而形成的第三方政府。政府外包服務，不僅涉及教育、醫療衛生、交通、安全、信息技術和環境保護等傳統公共服務，還涉及監獄管理、情報收集、軍事活動如戰時緊急醫療救助、空中管製監視、保護大使館、消滅毒品種植基地等等。政府部門實際上變成了管理網絡狀服務供給的機構。由於政府管理委托－代理關係的難度、公共利益的考量、市場競爭主體的缺失等因素，英美等國政府雇員變化的潮流在2002年左右開始發生一定程度的逆轉。
（三）“軟編製約束”與“合同政府”的根本區別
在曆史與國際的視野中，可以發現，問題的關鍵在於“：軟編製約束”與“合同政府”存在的目的是什麽？是增加對於社會的服務，還是加強對於社會的控製？相較之下，兩者在形式、目標、功能上都存在差異。
第一，形式上，政府購買的是個人勞務還是組織服務“？軟編製約束”是把政府工作外包給個體“，合同政府”是把政府工作外包給社會的營利、非營利組織。從這個角度而言，前者仍然是在政府人員錄用方麵做加減法，而後者則突破了在政府內部以傳統官僚製解決政府問題的局限，利用市場機製來解決政府問題。
第二，效果上，政府是否提高了行政效率？“合同政府”中，政府通過合同或合作把公共資金用於社會，利用市場競爭機製來組織、協調生產網絡，由市場、社會提供更加專業化的服務，提高了政府效率；而“軟編製約束”中，地方政府雖然從社會中獲得更多的人力資源，但是“人海戰術”並沒有致力於提高政府工作效率。
第三，功能上，既定的公共開支是否提供了更加優質的公共產品與服務？“合同政府”中，政府通過合同與合作使企業或社會組織獲得公共開支，既為社會力量的發展讓渡了空間，也提供了更加優質的公共服務。此外，企業和社會組織在促使公民從“吃福利”（welfare）到“找工作”（workfare）的轉變過程中扮演了重要角色；而“軟編製約束”中，政府從社會中攫取人力資源，主要是為了完成既定的社會管理工作，公共開支更多地轉化為行政管理費用和“影子雇員”的收入，並沒有致力於公共服務的增加和公共服務體係的建設。
▍討論與結論
進入新常態以來，我國財政收入的高增長不可持續，但民生支出卻是剛性的，因此，政府行政開支的削減提上了日程。然而，政府改革不僅要對政府、公眾負責，也要對行政體係內的公務人員負責。因此，政府節約行政成本的途徑不僅是精簡機構與人員，而且要提高行政的理性和效率，這既包括機構重組，也包括流程重組，更包括組織原則的反思。為改變“軟編製約束”的現狀，機構改革需要關注以下幾個方麵的問題：
第一，治理範圍的轉變。控製政府規模的前提是梳理市場、社會、政府的關係。客觀而言，我國的政府職能需要全盤梳理與考量，政府職能的越位、缺位、錯位同時存在。政府管理的範圍與管理的強度也不同，有限政府才可能是強政府，而職能寬泛的政府不可能成為一個強政府，“有必要將國家活動的範圍和國家權力的強度區別開來，前者主要是指政府所承擔的各種職能和追求的目標，後者指國家製定並實施政策和執法的能力，特別是幹淨的、透明的執法能力——現在通常指國家能力或製度能力”。中國特色社會主義性質的特定要求，工業化、城市化、老齡化的特殊發展階段出現的大量管製與服務需求，服務型政府建設過程中的管理重心下沉等，都是對行政機構與人員進行調適的約束性條件。既要發揮社會的自組織能力，建立起政府與社會的多種合作共治，也要提高政府自身的理性與效率，提高政府組織社會、協調社會的能力。
第二，治理重點的轉變。政府工作重點應轉到創造良好發展環境，提供優質公共服務，協調好控製社會與服務社會的關係。政府應重視創新公共服務提供機製和改進公共服務提供方式，並建立起相應的績效評估標準。治理重點的轉變既需要調整公務人員在政府部門間橫向的分布結構，也需要調整公務人員在政府層級間縱向的分布結構。依據政府職能的調整、社會形勢的變化、政府管理重心的下沉，明確劃分各級政府的事權，在事權劃分的基礎上劃分財權、人事權，依照法定程序，通過權力下放、權力委托、權力分散化等方式，把大量權力下放到基層政府。
第三，治理能力的提高。即使已經確定由某一層級政府或某一政府部門提供服務，也可以在傳統的官僚科層製之外，創新治理方式，通過合同外包、資金補貼、憑單製、地方間合作、誌願提供等多種形式動員市場和社會的力量來提供。與此相應，政府也應在傳統能力之外增加合同管理的能力。
第四，中央政府的控編政策需要有現實策略予以保障。政府要建立起機構、編製適時調整的機製，用來應對社會經濟發展對編製增減的需求。同時，政府也要建立起與增減編製目標相配套的製度，如重視理性與效率的績效考核製度、相應的財政保障製度等等，用來引導地方政府的行為，實現對編製的管理。
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