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“四國機製”重啟升級,對付中國的亞洲版北約來了?

9月26日,美國、日本、印度和澳大利亞四國外長在紐約參加聯合國大會會議期間舉行會議,會議由美國國務卿蓬佩奧主持。這是美日印澳“四邊安全對話”或稱“四國機製”(Quad)首次進行部長級別的磋商,之前這一機製一直維持在司局級官員層麵。

按照美國國務院負責中亞和南亞事務的代理助理國務卿威爾斯(Allice
Wells)的說法,這一變化意味著四國機製的“重大提升”。在特朗普政府強化對華競爭的總體趨勢之下,作為美國“印太戰略”的重要基石,四國機製會不會進一步演變為“亞洲版北約”,再次成為各方關注的焦點。

印度態度的變化

2017年11月,特朗普政府正式提出“自由和開放的印太戰略”(又稱“印太戰略”)。同月,在菲律賓馬尼拉,美日印澳四國外交官員在參加東亞峰會會議期間舉行首次會晤,標誌著四國機製得到“重啟”。

之所以說是“重啟”,是因為這一四方會晤安排最早出現在2004年,當時主要是為了應對印度洋海嘯災難發生後的人道主義救援問題。後來,由於時任澳大利亞總理陸克文決定退出對話等因素,這一機製在2007年之後基本上銷聲匿跡。

過去兩年來,特朗普政府將針對中國的“大國競爭”推向深入,並以落實“印太戰略”為重點。“印太戰略”由經濟、安全和民主治理三大支柱構成,包括“通過能源增進發展和增長”(EDGE)
、“印太海上安全倡議”、“印太透明倡議”等一係列具體政策和行動計劃。很大程度上,

“印太戰略”可以被視為奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的延伸,這兩者最重要的一致性在於以加大對中國的製衡為目標以及對印度角色的重視

此次“四國機製”磋商級別得以提升的關鍵因素在於印度方麵的政策調整,背後則是美印關係的深化所驅動的。

自小布什政府以來,印度就開始被美國戰略界視為抗衡中國的最有力夥伴之一。奧巴馬政府時期,在五角大樓發布的政策文件中印度被稱為印太地區的“安全淨提供者”。特朗普政府上台後,雖然美印雙方在經貿、伊朗等問題上存在較大分歧,但兩國關係總體上得到進一步提升,尤其是在軍事安全領域。2018年9月,美國和印度首次舉行“2+2”(外長和防長)會晤。在獲取防務技術和先進武器等方麵,印度已經被美國當作“準盟友”對待。

應當看到,印度莫迪政府所具有的民族主義和民粹主義特性,及其在宗教、族群等問題上的具體政策,使它與特朗普政府產生了某種微妙的“化學反應”。此外,由於印度裔美國選民的數量之多、影響之大等因素,特朗普也對印度“情有獨鍾”,“印度裔共和黨人聯合會”(Republican
Hindu Coalition)等機構是特朗普倚重的重要力量。

近日,莫迪在美國的訪問再次證明了這一點。在5萬多印度裔美國人參加的歡迎莫迪的大型活動上,莫迪對特朗普大加吹捧,特朗普則將莫迪稱許為“美國最偉大、最專一、最忠實的朋友之一”。

應當看到,美國如今已經不再僅僅將印度視為印太地區的一個大國,還期待它能在全球層麵成為美國展開對華競爭的核心夥伴。而莫迪政府則展現出將印度打造為全球性大國的抱負,試圖在美國和中國之間尋求新的平衡,為印度立國以來一直堅守的“戰略自主性”原則增添新的內涵。

美印在對華政策上的差異,體現在“印太戰略”問題上。2017年11月發布的美國《國家安全戰略報告》提出,在印太地區
“自由世界秩序和壓製性世界秩序兩大願景之間所形成的地緣政治競爭正在上演”。美方高官無端指責中國謀求印太霸權,美國“印太戰略”的對抗性是比較顯著的。

莫迪政府則提出不同於特朗普政府的印太政策願景。2018年6月,在新加坡舉行的香格裏拉安全對話會上,莫迪強調,“包容性、開放性以及東盟的中心性和團結,是新的印太的核心。印度沒有將印太地區視為一種戰略或是一個少數成員參加的俱樂部。也不會將之視為旨在尋求主導的一個集團。我們也決不認為它是針對某個國家”。顯然,印度方麵雖然有意增強對中國的製衡,但也並不想讓印太地區被“與中國的對抗”所界定。

實際上,去年舉行“2+2”對話期間,印方曾拒絕美方將四國機製升級為部長級磋商的提議。印度也一直沒有同意讓澳大利亞加入目前由美印和日本聯合舉行的“馬拉巴爾”軍事演習。顯然,這一做法很大程度上是為了避免過分刺激中國。

今年6月,在與到訪新德裏的蓬佩奧舉行的聯合記者會上,印度外長蘇傑生表示,“在印太問題上,我想強調的重要觀點是,印太是為了做成某些事情,而不是為了反對某個國家。某些事情是指和平、安全、繁榮和規則”。

印度此番在四國機製問題上的政策變化的確有些出人意料,其具體內情雖不得而知,但無非基於兩大方麵因素:

一是特朗普對印方的施壓和誘拉奏效,美國可能在經濟、安全等問題上對印方作出讓步或新的承諾。尤其是,美方把美印在近期達成經貿協議視為當前對華策略的一部分。

二是反映了莫迪政府試圖安撫美國等國,同時增加其處理對華關係的籌碼。去年5月,中印兩國領導人在武漢舉行非正式會晤。這是雙方旨在增強政治互信、處理分歧摩擦的不同尋常的外交舉動。中印領導人第二次非正式會晤將於10月11日至12日在印度欽奈舉行。在此背景下,印度通過同意升級四國機製展現對美國、日本等國的“親近”,或有“一石多鳥”之意。

“印太戰略”進入新階段

雖然印度的態度轉變值得重視,但四國機製得以升級的最重要推動力來自於美國。今年6月,五角大樓發布首份印太戰略報告,闡明美國軍方下一階段對印太地區安全等問題的總體構想和政策方案。這一文件的出台,彰顯了特朗普政府加快落實“印太戰略”、進一步強化對華戰略競爭的重要動向。

值得指出的,在政策執行層麵,涉及對華政策和印太事務的美國高層官員、中層官員之間的相互協調力度將會加大,所謂“全政府”方式或會更為凸顯。近期接替博爾頓出任總統國家安全事務助理奧布萊恩(Robert
O’Brien)長期呼籲加大對華施壓,尤其關注中國的海上力量崛起以及美中在非洲的競爭,他與國務卿蓬佩奧等人關係較為密切。

此外,總統國家安全事務副助理博明(Matthew Pottinger)、國務院助理國務卿史迪威(David
Stilwell)、國防部助理部長薛瑞福(Randall
Schriver),構成了推動“印太戰略”實施的“鐵三角”,而且這三人都是軍人出身,在對華態度上較為強硬。

在華盛頓的構想中,四國機製可以說是“印太戰略”的基石。一些美國戰略界人士還呼籲以四國機製為基礎打造製衡中國、俄羅斯、朝鮮等對手的“亞洲版北約”。五角大樓在其發布的印太戰略報告提出,要推動構建“網絡化的區域“
(networked region),“四國機製”是美日印澳討論各方印太願景的主要平台。

通過四國機製,特朗普政府試圖將現有的美日澳、美日印這兩個三邊機製進行更加深入的整合,並進一步增強與英國、法國等歐洲盟友的聯動,而英法在印太地區有軍事存在和傳統利益。具體而言,

美日印澳四國軍隊在南海地區實現聯合巡航、構建更加強大的區域導彈防禦體係、增強各方武器平台和軍事裝備的互操作性、完善印太海域感知係統建設等,或是美方在安全領域希望實現的目標

此外,特朗普政府還將更加注重發揮四國機製在地緣經濟競爭方麵的作用,試圖提出針對“一帶一路”的替代方案,在區域基礎設施互聯互通等方麵強化對中國的製衡。在此前召開的四國機製磋商會議中,如何深化各方在基礎設施建設、能源安全、網絡安全等領域的協調合作成為重要議題,並且已經產生不少實質性成果。

2018年11月,美日澳成立了促進地區國家數字互聯互通(digital
connectivity)和能源基礎設施建設的基金。在特朗普政府支持下,由美國商會主辦的“印太商業論壇”成為撬動美日印澳四國私營經濟力量的平台。隨著新成立的美國國際發展金融公司(前身是“海外私人投資公司”)等開始運營,四國政府和企業層麵的相互協調程度或將進一步加深。

還有美國戰略界人士提出,下一步,可把目前主要由日本和印度推動的“亞非增長走廊”計劃納入四國機製的框架,並可邀請韓國、沙特等盟國參與四國機製。

當然,也不能忽視美國推進四國機製和“印太戰略”所麵臨的諸多挑戰。顯然,特朗普政府在中東地區針對伊朗推動的“阿拉伯版北約”已遭受不少挫折,“亞洲版北約”注定也不會全然遂美國之意。說到底,日本、澳大利亞和印度都不希望走上與中國對抗的道路,也承擔不起由之帶來的巨大代價。

安倍政府尋求改善日中關係,正在為習近平主席的日本之行展開準備。通過積極推動日中“第三方市場合作”,安倍政府試圖探索應對“一帶一路”的新路徑。

近期在美國訪問的澳大利亞總理莫裏森強調了澳中之間的“全麵戰略夥伴關係”,並表示中國的經濟增長對澳大利亞來說是“絕對的福音”。他還提出,國際體係需要適應中國的“新地位”。

莫迪政府仍然傾向於將四國機製與“印太政策”進行區分,不讓兩者混為一談。與此同時,印度依然十分重視印中俄三邊機製、金磚國家合作等,希冀“多方下注、左右逢源”。

除了日印澳的選擇,東盟在決定印太地區格局演進方麵也具有特殊重要作用。東盟國家對中美戰略競爭加劇的前景非常擔憂,尤其是新加坡總理李顯龍今年以來多次就這一問題公開喊話。他表示,“一帶一路”、“印太戰略”等應該加強地區國家之間的關係,而不是分裂這些關係;不應“製造敵對的集團,讓裂痕加深,或是強迫國家選邊站”。考慮到四國機製會對東盟在地區事務中的地位造成衝擊等,今年6月東盟發布了《東盟印太展望》文件,強調“東盟中心性”應當成為推動印太地區合作的基礎性原則,希望看到“對話和合作而非對抗的印太地區”。

總之,四國機製的升級標誌著美國“印太戰略”正在進入新階段,它也是特朗普政府不斷強化對華競爭的重要一步。“印太”概念的首倡者之一、澳大利亞國立大學國家安全學院院長麥德卡夫(Rory
Medcalf)認為,和“亞太”概念類似,作為區域戰略框架的“印太”不乏人為構建的特性,但目前它已經為大多數地區國家所接受,其核心要義在於防範“以中國為中心的地區秩序”。

不容否認,在目標取向、具體政策層麵,地區國家各自版本的“印太願景”與美國“印太戰略”之間仍存在不少的差異。未來,這種差異是擴大還是縮小,

“亞洲版北約”是成型還是消弭,在很大程度上取決於中國如何應對。對四國機製升級等動向,既要保持警惕,也不必過度反應。破解“亞洲版北約”的關鍵,在於更加積極有為地處理與地區國家之間的關係。

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