2002年11月初現於廣州的SARS疫情，由於有關部門的疏忽和失誤，到今年3-4月之交，釀成了一場前所未有的公共衛生危機。
麵對著嚴峻的形勢，中國的最高決策層當機立斷，改弦更張，摒棄了處理這類事件的傳統做法，大幅度提高了政府施政的公開性和透明度，撤換了不稱職和有失誤的官員，組織和帶領政府工作人員承擔起保護人民生命安全的職責。這一係列舉措，加上此前政府領導人工作作風和新聞報道等方麵的改進，在中國的社會政治生活中吹起了一股新風。
盡管在非典疫情初期發生過一些政府部門的工作嚴重失誤，也出現了為數不少的瀆職、退縮和工作不力的官員，一度造成了疫情擴散失控的危險態勢，但黨政領導人親民、負責、務實的形象還是得到了全國上下和國際社會的強烈認同，由此很快形成了全國上下戮力同心迎戰非典的局麵，使疫情在較短的時間內得到了遏製。
這次危機的整個過程說明，我們的社會組織、公民素養，特別是沿襲多年的政府處理危機事件的方式和做法存在著極大的缺陷。因此，這次非典危機實際上是一次社會治理的危機。在疫病過後，也就麵臨著一個二者擇一的選擇：或者是吃一塹、長一智，真正汲取教訓，不失時機地推進政治和社會體製方麵的改革，防止今後出現類似的失誤；或者是好了瘡疤忘了痛，疫病的壓力一旦減弱，傳統思維方式的慣性就把人們重新推回到舊體製、老路子上去。
如果是後者，結果就會象許多普通百姓所擔心的那樣：“白得了一次非典”，以後還會重蹈覆轍。
近日衛生部和北京市某些官員在記者招待會上當眾發表的完全可以稱得上奇談怪論的驚人言論，使大家都能看到，這種危險何等地現實。
痛定思痛，我們應當從這次危機中汲取什麽教訓？如何推進改革？我看最重要的是政府應當沿著“親民”路線，從公開性、透明度和對黨政官員的問責製度著手，改變政府的施政方式和社會的治理方式。
建設“服務型”政府
把“全能大政府”體製顛倒了的政府和人民之間的主仆關係校正過來
改革開放以前的經濟社會製度的最重要特點，是“全能大政府”包攬了從經濟到政治一切事務的決策權。從經濟方麵說，國有經濟一統天下，壟斷了所有類別的經濟信息和經濟資源，企業隻是政府手裏的“撥一撥，動一動”的算盤珠子，個人更是從搖籃到墳墓一切聽從政府安排。
這樣的經濟體製最終把中國經濟推到了崩潰的邊緣。危機帶來了轉機。它促成了我國的經濟改革和對外開放。經過20多年的艱苦努力，我國的經濟製度已經發生了根本性的變化。這種轉變的過程雖然紛繁複雜，但就其本質來說其實也很簡單，這就是政府放棄壟斷，把經濟決策權歸還給經濟活動的當事人，由他們根據自己掌握的信息和各自的利益判斷，分散地進行決策。20多年來中國在經濟領域取得的舉世公認的成就，從根本上說來就是個人的聰明才智和創造偉力獲得解放的結果。
盡管目前我國經濟體製在一些重大的方麵還有待於進一步的改革，畢竟市場經濟的輪廓已經呈現在我們的麵前，而政治體製方麵改革所取得的成就就要遜色得多。鄧小平在16年前就提出過政治改革不能長期落後於經濟改革，不過即使在那以後，它的推進仍然十分緩慢。上個世紀90年代初期開始啟動政治改革，但迄今為止離市場經濟所要求的“有限政府”和“有效政府”，還有相當大的距離。這次SARS危機就使政治社會體製方麵存在的缺陷暴露無遺。
傳統的政治和社會管理體製的主要弊端，在於“全能大政府”體製顛倒了政府和人民之間的主仆關係。130年前馬克思在討論巴黎公社的經驗時，曾經反複申論，最重要的事情是全力防止“社會的公仆成為社會的主人”。在“全能大政府”的體製下，雖然一些黨政機關和官員也把“為人民服務”、“做人民公仆”的口號寫在牆上，掛在嘴邊，可是他們實際上處在“社會的主人”和“群眾”的“首長”的地位上，可以以“國家目標”的名義把自己的意誌強加於社會，在一切問題上、包括關係人民重大切身利益的問題上替自己治下的“百姓”做主。
在我們這樣一個有長期專製主義傳統的國家，這種完全顛倒了的關係甚至能夠得到被統治者的認可，例如地方官員被稱為百姓的“父母官”，為政清廉的官員，被讚譽為“民之父母”，都成為見慣不怪的事情。至於一些不法官員則利用自己的權勢對百姓頤指氣使，不但不受選民和納稅人的監督，甚至連請願和“上訪”也被看成“違法”“犯上”行為從而被禁止,事主甚至遭到迫害。
正是因為存在著這樣一些與現代政治文明格格不入的陳規陋習，才會使一些負責官員在SARS傳播這個關係大眾生命安全的問題上采取極不負責的態度，封鎖消息、隱瞞疫情、散布虛假信息，居然還自認為理所當然，合乎政府辦事的規程。
要把這種被顛倒了的主仆關係重新顛倒過來，重要的不在於宣言，而在於建設對基本人權和對政府權力約束都有明確設定的憲政秩序；這就是說，要按照中共十六大的決定，推進政治改革：提升政治文明，發展民主政治，建設法治社會。掌握著國家權力的黨政官員必須是可問責的。人民群眾對公務人員監督權和罷免權的行使，要通過可操作的法定程序切實得到保證。
政務公開，公共信息透明化
信息公開方麵出現如此重大的失誤，個別負責官員固然有一定的責任，然而更重要的問題卻在於全能政府體製下形成的一套陳規陋習，其中包括對大眾傳媒的行政管製
政府機構和政府官員對於決策權的壟斷，通常靠他們對於公共信息的壟斷來支撐。政府在執行公務過程中產生的信息，本來是一種公共資源，是公眾得以了解公共事務和政府工作狀況，監督公務人員的必要條件。因此現代國家通常都有信息公開、“陽光政府”的立法；除了由於涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息，都要公之於眾。隻有建立起信息透明的製度，才能把政府和政府官員置於公眾的監督之下。
但是,全能政府的體製卻往往把公共事務的處理和反映處理過程的信息看做是黨政機關的“內部秘密”。這種體製的長期運行，已經形成了一整套應對危機事件的套路：無視人民的知情權，實行所謂“外鬆內緊”，嚴格“保密”，在公眾毫不知情的情況下在政府內部尋求處理的辦法。
於是，獲取信息成為一種特權，不法官員可以把公共信息化為私有，用以作為尋租的工具。他們不但可以利用這種不透明的製度牟取私利愚弄公眾，也可以利用它來蒙騙上級行政機關。近年來許多貪贓枉法的官員利用輿論鉗製，一手遮天，欺壓群眾，作威作福的案件長期不能得到揭露，實在足以使人觸目驚心。
由於對待疫病等突發事件的這種老做法基本沒有受到觸動，在SARS疫情開始擴散的時期，一些政府官員就是按照老套路辦事的。SARS疫情於2002年11月初現於珠江三角洲。到今年的二三月間，公共衛生部門已經清楚地知道廣東地區爆發了一種病因和傳染途徑都不分明的烈性傳染病。
3月12日，世界衛生組織正式向全世界發出出現急性呼吸係統流行病的全球警報。但是我國公共衛生部門繼續對公眾、乃至醫療機構封鎖消息，以致在各醫院在知識準備和物質準備不足的情況下，一位在廣州染病無法得到有效治療而輾轉到太原和北京求醫的山西患者，就使這種危險的瘟疫在北京和整個華北地區傳播開來。僅北京的人民解放軍301和302兩個醫院，就有數十位醫護人員染病，而和衛生部隻有一條馬路之隔的北大附屬人民醫院倉促上陣，與SARS進行“肉搏”，導致40多位醫務人員倒下、主任醫生丁秀蘭病逝。到4月上旬，疫情在北京全麵擴散，而在這時，衛生部門的負責官員還公然一口咬定，北京隻有12個SARS病例，死亡3人；“中國部分地區非典型性肺炎疫情正得到有效控製”，“在中國工作、生活、旅遊都是安全的”。
人們不能不問：如果不是遵循上邊所說的那一種傳統的套路，對疫情加以封鎖，蒙騙公眾，SARS疫情何至於發展到如此災難性的地步，這麽多人的生命又怎會遭受如此重大的犧牲？
在信息公開方麵出現如此重大的失誤，個別負責官員固然有一定的責任，然而更重要的問題卻在於全能政府體製下形成的一套陳規陋習，其中包括對大眾傳媒的行政管製。在現代社會中，報紙雜誌、廣播電視、互聯網絡等大眾傳播媒介乃是社會信息交流的主要渠道和公民行使憲法賦予自己的知情權和監督權的有力手段。但在傳統體製下，它們被稱為“宣傳工具”或“輿論工具”，也就是傳達領導聲音、落實領導意圖、形成領導所希望的輿論的工具。這樣，它們的重要社會功能都被這種宣傳工具的功能所取代，甚至社會新聞哪些可報道，哪些不能報道，都要由有關領導定奪。
在社會生活日益豐富、生活節奏日益加快、“信息爆炸”的今天，遏製傳媒發揮應有的作用，隻會使社會生活處於信息阻斷的狀態之中，其經濟、政治和社會後果將十分嚴重。這次SARS危機初期，有些傳媒的領導和某些新聞從業人員生怕宣傳主管機關怪罪下來，延誤了公眾和政府領導人及時掌握疫情的時機，這是使SARS迅速擴散，形勢差一點完全失控的一個重要原因。因此，傳播體製的改革應當盡快提上議事日程，成為SARS危機之後提升我國的精神文明和政治文明的一項重點工作。
提升社群自組織能力
應該填補“社群缺位”。發育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方麵彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用，使社會成員對於國家更加具有向心力和認同感
現代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理，而要發展市民社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統的“大政府、小社會”體製的一個重要特點，卻是國家權力的充分擴張和市民社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實現社會主義改造，特別是1958年實現“政社合一”的人民公社化以後，除了獨立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不複存在，整個社會的三百六十行，不論屬於什麽行業或領域，都被整合到一個以官職為本位的統一單調的行政科層體係中去。這是一種缺乏生機與活力的“纖維化”體係，或者叫做“沒有社會的國家(state
without
society)”。如果政府領導作出決策和下達命令，這種組織體係可以運用國家的權威，動員一切能夠調動的資源去實現特定的國家目標。
但是，這樣的體係有一個致命的弱點，就是社群缺乏自組織能力，遇事隻能依賴於政府的命令，任何非國家規定的項目或未經官員允準的活動都隻能停頓下來，或者舉步維艱。因而，在這樣的體製下，不可能出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局麵，當然也不可能有經濟文化的全麵繁榮。
中國在改革開放以後，家庭的功能開始複蘇，民營企業等非政府組織作用也日漸提高。但是，其他方麵的社群組織，例如社會基層的自治機構、行業性的同業公會、以及具有專門目標的基金會等非政府組織(NGOs)仍然十分弱小，這表明民間社會的發育程度很低。有的學者把這種社會組織的缺陷叫做“社群缺位”。
在這次SARS危機中，這種自組織能力薄弱、市民社會發育不良的缺陷使中國除了政府單打獨鬥，幾乎沒有社群組織有力量提供普及知識、募集資金、為患者和醫療人員家屬提供服務等活動。
而且，由於科學研究、醫療設施等社會機體都歸並到了實行“官本位”的行政科層體係中去，對於病源和診治方法的正誤不是按照嚴格的學術規範和科研程序作出判斷，而是由官員說了算，“誰的官大誰就是真理”，造成了重大的損失。有人說，中國的科學家在SARS麵前整體打了敗仗。其實在我看來，造成失敗的並不是中國的科學家，而是行政化、官本位的科研體製。在政府采取撤換責任人員和如實披露信息等果斷措施以後，由於從全國各地來京打工的民工缺乏社群的歸屬，北京有上百萬外來人員奪路而逃，四散回鄉，造成了疫情向防治力量極其薄弱的農村地區擴散的極大危險。這一事件，也凸顯了大城市中外地居民缺乏自己的社群歸屬所產生的嚴重社會問題。
看來，現在應該是開始填補這種“社群缺位”的時候了。發育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方麵彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用。
（此文於2003年6月25日轉發於中國選舉與治理網））
華客網:重溫吳敬璉非典反思錄:把政府和人民的主仆關係倒過來