作者：孟小潔律師
上周你是否有聽說“花錢插隊綠卡“的提案？
包括可以花錢跳過排期，給非法移民子女DACA身份等重磅內容。
美國時間2021年9月19日周日晚，參議院議事法規專家Elizabeth
MacDonough （以下簡稱“小伊”）做出裁決，民主黨試圖放在3.5萬億預算協調法案（reconciliation
bill）中的移民改革條款，不符合納入預算協調法案的資格。
也就是說，上周被狂歡了一周的“花錢插隊”加快綠卡的移民改革提案，涼了。
消息一出，民主黨人自然十分失望。部分民主黨人表示不會善罷甘休，決心要和議事法規專家繼（死）續（纏）討（濫）論（打），修改文本，直到通過為止。
此前媒體曾興奮不已，表示這是十幾年來，民主黨距離推動移民改革最近的一次。
那麽，問題來了：
- 民主黨在擁有兩院和白宮的情況下，為什麽就是通不過移民改革法案？
- “小伊”又是什麽人，為什麽一人說了算，看起來權力比九個大法官加起來都大？
- 民主黨後續還有什麽牌可以打，繼續推動移民改革？
孟小潔律師在這裏為大家解答上麵這些問題，也和大家聊聊接下來局勢的可能發展。
01
移民改革，為什麽在預算法案裏麵？
本周日參議院議事法規專家
“小伊”的決定，並不是說她本人不同意移民改革所以參議院不能通過，隻是說，移民改革不能放在預算協調法案裏通過。
聰明的你一定就好奇了，不放就不放唄，那把移民改革單獨拿出來投票通過不就好了，反正民主黨還是占副總統那一票的優勢，幹嘛非要湊預算協調法案的熱鬧呢？
為了繞開參議院一個令人頭疼的遊戲規則：冗長辯論（filibuster），也有翻譯成“阻撓議事”的。
它的戰術核心就一個字：拖。
雖然大部分的法案原本過半數就可以通過，但是，參議院不限發言主題和時長。
啥意思？就是討論一個提案的時候，一個人可以霸占著講台一直說一直說。
然後呢？
然後就沒有然後了。大家都在絕望中放棄了，紛紛表示，行了，算你狠，咱不談這個話題了，下一個。
這就是少數派經典的拖延戰術。雖然投票上不占優，但是輪番上陣，把討論進行到地老天荒，讓一個提案拖著拖著就黃了。
但是這樣的拖延戰術也不是完全無敵的，目前的規則是，如果要終（讓）結（人）辯（閉）論（嘴），需要參議院60票通過。
所以，雖然目前參議院民主黨占優勢，但是不到60人，那麽理論上可以被拖延戰術filibuster攪黃。
這就是為什麽目前移民改革法案仍然很難通過，因為民主黨人和共和黨人在參議院無法達成一致，獲得60票支持。
但是，這個60票的規則又有個例外，那就是預算協調法案（reconciliation bill）。
美國的製度裏，議會管錢，每年的政府預算花銷不能無止盡地拖下去，所以預算立法相關的內容隻要簡單多數超過50票就可以通過，不需要60票就可以繞開上麵的拖延戰術。
於是這幾十年來，大家削尖了腦袋什麽都想往預算立法裏麵裝，以便快速通過。
這次移民改革也是這樣。
02
到底什麽內容可以放在預算協調法案裏？
既然預算立法隻要簡單多數就可以通過，那還不容易？直接把拿不到60票的法案都放在裏麵就好了。
80年代初，各種提案都被塞進預算立法，大家都覺得這樣下去不行。
1985年，參議員Robert Byrd提出了一些限製規定，也就是後來的“伯德規則”（Byrd
Rule），用以規範什麽內容可以放到預算立法裏麵。
目前的“伯德規則”對於預算立法內容有6條限製：
- 禁止和聯邦稅收和支出不相幹的部分
- 禁止對聯邦預算隻有次要（Incidental）影響的附加條款
-
禁止不在預算協調指定的委員會管轄範圍
(Jurisdiction)內的立法事項 - 禁止不符合預算協調指示/框架的條文
- 禁止法案在生效時間（十年後）結束後仍給聯邦財政添加額外的赤字壓力
- 禁止任何和社保項目（OASDI/Social Security）有關的事項
是不是看了以後覺得更疑惑了？
有規則就有解釋，有解釋就有分歧。如何理解和實施“伯德規則”，成為了近幾年來參議員們的兵家必爭之地。
多數派總說自己的內容是預算立法的一部分，而少數派就不一定買賬。
當這樣的分歧產生時，一個名不見經傳的小人物就有了舉足輕重的影響：參議院議事法規專家，目前擔任這個職務的，就是開頭所說的“小伊”。
03
議事專家一人說了算，能保證公平嗎？
議事法規專家一個人就決定了法規到底是以51票還是60票通過，這權力簡直不要太大。
大家可能就好奇了，那她是民主黨還是共和黨人呢？
“小伊”目前的政治成分是獨立於兩黨的Independent。她本身是法學院畢業，曾經當過司法部的律師。
今年早些時候，“小伊”不同意民主黨把最低工資漲到15美金的規定放到預算立法裏，讓一些激進派的民主黨議員很生氣，曾經呼籲拜登政府把“小伊”給開除了。
拜登政府對開除“小伊”並沒有興趣，對她的決定也表示了尊重。畢竟，2012年“小伊”被任命到這個職位的時候，是獲得了兩黨一致認可的。
事實上，“小伊”的工作也很敬業，以法律為準繩，並不偏袒任何一方。
別看今年她已經接連在最低工資和移民改革上，重創了民主黨兩次，其實之前共和黨也沒少受打擊。
2017年，共和黨占多數的參議院企圖直接撤銷奧巴馬的醫改法案，也是直接栽在了“小伊”這裏。最後共和黨妥協，僅修改罰金部分，其他不變，才通過了“小伊”的審核。
目前議會兩黨就重大議題無法達成一致，經常靠鑽預算立法的空子來通過事項，實在不是長久之計。
“小伊”是很好，但是萬一以後被任命的人任性起來怎麽辦？
如同“小伊”在這次的決定中所說，要是真允許了以這樣鑽空子的方式，對移民法大刀闊斧改革，以後哪天風水輪流轉，多數黨變了，也隨時可以通過這樣的方式取消移民身份。
孟小潔律師對“小伊”的裁決非常讚同。雖然移民改革搭車失敗，讓很多移民團體失望，但是潘多拉的魔盒還是不要隨意打開為好。
04
移民改革還能“改頭換麵”重新再來嗎？
目前民主黨人表示，要通過其他變通的方式達成改革目的。接下來的可能走向有：
第一，副總統Kamala推翻“小伊”的決定，允許移民改革成為預算立法一部分。
理論上副總統是有這個權力的。之前幾次“小伊”秉公執法的時候，民主黨內的激進派也曾提出過讓副總統直接推翻她的決定。
但是，“小伊”這次在決定裏麵，態度明確，有理有據地表達了給非法移民身份這樣的移民改革，和預算立法之間，相隔了十萬八千裏的距離，根本不可能通過“伯德規則”。
這種情況下，Kamala推翻“小伊”決定，幾乎沒有可能。
第二，民主黨對移民改革的內容大刀闊斧進行改革，重新讓“小伊”審核。
這個理論上可能，之前共和黨廢掉奧巴馬醫改也是這麽做的。但是，鑒於“小伊”在決定中所表達的態度，給非法移民身份這條，不用想了。
但是民主黨人最初開始考慮把移民改革放到預算裏麵，就是為了給非法移民DACA們身份，這一條沒有，政績少了九成。
所有的條款裏麵，最有可能可以通過協商達成的，應該就是把往年沒用完的簽證名額拿來用。
這事兒雖然“小伊”仍然不一定同意，但是沒人反對的話，“小伊”也不會插手。
2005年兩黨就是這麽做的。
如果今年這點都達成不了的話，隻能說，兩黨之間在移民問題上，已經沒有任何共識了。
民主黨和共和黨，要麽握手言和坐下好好談判，要麽誰先能在參議院占有60個席位再說，否則，美國移民立法改革，基本不用指望。
—End—
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