在鴉片戰爭之前，清政府也是有海關的，這就是著名的粵海關，因為一口通商的緣故，有這麼一個海關也就夠了。這個海關，直接隸屬於內務府，因為收來的進出口稅，主要是用來購買皇室需要的海外珍品，比如自鳴鐘和打簧表。這個海關，主要事務，都由十三行的商人代辦，他們要做的，除了留出一部分錢用來給皇室買東西，剩下的，就都自己分了，反正，海關的人，也都是旗人，自家人的事兒好說。
鴉片戰爭之後，五口通商，但只有上海一地，商貿繁盛，其他的通商口岸，包括原來的老口廣州，反而都衰落了。鬧太平天國的時候，全國上下都不消停，1853年，上海被小刀會佔了，但租界小刀會沒有動，外貿生意還是照舊。可是，上海道台收不到進出口稅了，很是著急。就跟英法美三國的領事商議，能不能有個辦法來解決。領事們決定成立一個機構，由外國人代收進出口的稅款，被叫做稅務司。英國人李泰國，成為第一任稅務司。由於上海一地，佔了當年進出口的百分之八十以上，所以，這個稅務司，就等於是全國的總稅務司。
忙於對付太平天國的清政府驚奇地發現，這個由外國人管理的機構，徵收到的稅款，要遠遠高於原來上海道台徵收的數額。在財政極度困難，特別需要錢的當口，這筆錢幫了大忙。所以，在小刀會被粉碎之後，這個稅務司，就原樣存在下來了。直到中央政府有了總理衙門，總稅務司就名正言順地成為隸屬總理衙門的一個政府機構。在李泰國被換掉，赫德做總稅務司之後，由於赫德了解中國人，也了解中國官場，比較會做人。更主要的是因為海關收入，逐年增加，到了1870年代，已經增長到每年兩千多萬兩白銀（當年清政府全年的財政收入，不過7、8千萬兩），由原來微不足道的收入，變成朝廷的財政支柱。要知道，這是在進口稅值百抽五的低稅率情況下實現的成績。總稅務司作為一個事實上的外包機構的體制，就維持下來了。
總稅務司，從開始就是外國人辦的，不僅主要負責人，底下的辦事人員，也是外籍的，中國人原來只能做清潔工，到後來，才有一些最低級的辦事員。所有進海關的人員，必須是大學畢業。由各國使節推薦，但由赫德選用。任何一個國家，都不能幹預海關事務，赫德反覆強調，海關是中國的海關，所有僱員，必須聽命于清政府。但實際上，所有僱員，只聽命於他一個人。
海關的薪水特別的高，新僱員被錄用之後，從最底層的B記四等幫辦做起，每月還有兩百大洋。等升到一地的正稅務司，薪水則有兩千大洋左右。只是，在這個過程中，所有僱員，都要定期輪換就業地點，而且不能有絲毫的貪污行為，只要有了丁點的貪污嫌疑，就會被立即解職。所以，在赫德手上，海關一直保持了它的效率和清廉。比起它貢獻的稅款來說，那點高薪，就不算什麼了。
看在總稅務司大額的稅款面上，雖然清政府對這樣一個事實上的外包機構，也心裡直犯嘀咕，但是，始終下不了決心要改換體制。因為，他們知道，只要換成了中國人干，不僅效率下來了，廉潔則更談不上，海關的稅收，就跑冒滴漏得一塌糊塗。加上赫德又很會辦事，經常會像清朝官員那樣，孝敬西太后。1894年西太后辦60大壽，赫德的私人奉獻，比任何一個官員都多。不看僧面看佛面，誰也捨不得改變了。
當然，由於赫德這個英籍愛爾蘭人的存在，英國也得到了比其他西方國家都多的好處，非常巧妙地維護了英國的在華利益。因此，英國政府封他為男爵，而清政府，則給了他頭品頂戴，以及祖孫三代的封誥。
一個國家，只有外包的機構才能保持效率和清廉，說明了什麼呢？
來源: 張鳴
作者: 張鳴