美國考慮結盟南美國家 抵製中國的一個全球行動

據美國新聞網站Axios近期透露,美國打算結盟南美國家,籌組一個多邊聯盟,以共同對抗中國龐大的遠洋漁船在其沿海、全球海域過度捕撈所造成的生態浩劫,以及不公平的商業競爭和強迫勞動等問題。

觀察人士表示,此一以美國為首的聯盟未來若順利組成,將是繼智利、哥倫比亞、厄瓜多爾和秘魯在內的南美四國於去年11月結盟後,另一個抵製中國遠洋漁業從事“非法、未通報和不受管製(IUU)”捕撈行徑的升級行動。

Axios引述一個不具名的政府高層指出,美國政府跨部門的數個單位,包括國務院、海岸警衛隊、海軍情報辦公室及國家海洋和大氣管理局“正在審視此一(聯盟)提案,鑒於(拜登)總統已列出優先施政項目,其中包括與盟友和夥伴深化合作,以共同對抗我們(美國)在經濟和國安上所麵對的挑戰。”

美國擬組聯盟 抵製中國遠洋漁業

該報道稱,美國政府認為,此一聯盟“應會受到南美國家的歡迎,以聯手向中國施壓的方式,來嚴格執行捕撈標準”。不過,美國政府也擔心,其“片麵的施壓可能引發中國反彈,並向美國采取對等的反製裁”,一如中國通過新法以報複美國對數家中國科技公司所祭出的製裁。

對此,美國之音向白宮發言人莎琪(Jen
Psaki)求證。莎琪雖然沒有直接點名中國,但她說:“這是一個我們密切注意的挑戰和問題,亦即,在全世界部份海域過度捕撈的問題。我們的國安團隊當然會密切關注和追蹤此一問題。”

美國德克薩斯農工大學(Texas A&M University)人文係助理教授布雷克.厄爾(Blake Earle)
(照片提供:布雷克.厄爾)

美國德克薩斯農工大學(Texas A&M University)人文係助理教授布雷克.厄爾(Blake
Earle)在接受美國之音采訪時表示,他認為,從“政治結盟”的角度來看,此一聯盟的倡議應該“相當可行”,因為美國一向在國際漁業之相關規範組織扮演重要的角色,而且南美國家的參與意願也應該很高,特別像是厄瓜多爾等國早就對中國漁船掠奪其沿海漁業資源之行徑怨聲載道,而希望有所抵製。

不過,他也警告,從務實的角度來看,要在廣大的海域有效監控、規範數千艘漁船的作業,是個“極度困難”的工作。因此,他說,此一倡議可能很難執行。特別是中國麵對國際社會與日俱增的譴責和指控,其遠洋漁船的規模還是持續擴大,可見合作的意願並不高。

公海監測船隻作業有難度

厄爾教授說:“若中國(政府)對此類倡議采取不合作的態度、也不積極打擊非法捕撈,那就代表,(各國隻能對)具有商業價值的漁場加強巡邏工作。不過,浩瀚海域的範圍之廣難以想像。因此,此倡議聯盟中的美國和其他國家就必須投入很多的海軍和海岸警衛隊船隊,以便有能力在這些海域加強巡邏,找出非法捕撈的船隻,並將他們繩之以法。”

厄爾教授著有專文“美中兩國的漁業爭鬥旨在取得世界的主導權(US-China fight over fishing is really
about world domination)”。

他認為,以史為鑒,中國很可能正在仿效美國過去曾有過的作法,透過其龐大的漁船來遂行外交目的,並擴展對外的國際影響力。他寫道,特別是二戰以後、乃至於1950年代後的冷戰時期,美國利用所謂的“漁業外交”來建立一個對美國友好的國際秩序,並在國際上結盟以對抗蘇聯。當時,美國向盟國,如日本的船隊,提供了豐厚的漁船補貼。美國也對具有戰略重要性的冰島提供優惠關稅,使其出口到美國的鱈魚更具成本競爭力。他說,這都是“漁業政治學”。在此前提下,他認為,這是為什麽美國會視中國的遠洋漁業為一大威脅,可能也是為什麽中國基於背後的政經目的,並未展現出政治意誌力、要來終結遠洋船隊非法捕撈的原因之一。

厄爾教授說:“這不單隻是漁業捕撈的問題。我們不能將漁業捕撈和其他如政治和經濟的目的分開來看。以史為鑒,很多國家會毫不猶豫地利用漁業來達到其他更大、更重要的地緣政治和經濟目標……中國也不例外。”

掠奪性捕撈

相較於美國的遠洋船隊隻有不到300艘船,國際組織估算,中國的遠洋船隊為全球最大,應有高達17,000艘船,在全世界各海域“一網打盡”,進行掠奪式的捕撈,而且侵入許多國家200浬內專屬經濟區的非法捕撈行徑,時有耳聞。

另外,中國船隻據傳也時常卸下辨識的旗幟來作業,以躲避監控,引發中國與南朝鮮、菲律賓和南中國海周邊國家、非洲以及南美洲等多個國家間的緊張關係。2017年,20多位中國船員就被厄瓜多爾抓到於太平洋上的加拉帕戈斯(Galapagos)群島外,非法捕撈保育類的鯊魚達數千條。這些中國籍船員和船東在厄瓜多爾分別被判處1-4年不等的刑期和近500萬美元的高額罰款。

厄瓜多爾海軍在加拉帕戈斯群島附近的太平洋海域上監視一支大多插著中國國旗的漁船船隊。(2020年8月7日)

針對中國肆虐的IUU捕撈,前國務卿蓬佩奧(Mike
Pompeo)曾多次高調指責中國“掠奪性捕撈”,他說:“北京的行為導致海洋環境惡化,中國該停止不合法的捕撈行為和破壞漁業管轄權的時候了。”

但麵對蓬佩奧的指控,中國外交部則嚴詞反駁,直指蓬佩奧造謠,且一再聲稱:中國“對遠洋漁船違規違法行為零容忍。”

外交部發言人華春瑩就曾於去年12月初的例行記者會上表示:“中國嚴格履行《聯合國海洋法公約》以及已加入的多邊漁業協定下的義務。全麵履行船旗國義務,執行港口國措施,實施嚴格的遠洋漁業監管,加強國際合作,在共同打擊非法捕魚和促進漁業資源可持續發展等方麵做了大量卓有成效的工作。中國漁業管理實踐與國際法要求完全一致。中國嚴格依據有關區域漁業組織管理措施在相關公海區域入漁,船位監控等方麵措施嚴於國際標準,履約表現在各漁業組織均獲好評。”

中國對違規捕撈零容忍

依據《中國漁業統計年鑒》,中國有近3,000艘的遠洋漁船,於2019年的捕撈量為217萬噸,比2018年下降了3.9%。而2019年的總產值達243.5億元人民幣(約36.5億美元)。其中,中國遠洋魷釣的捕獲量預估占全球捕獲量的50%-70%,規模龐大。

中國遠洋漁業協會會長黃寶善在接受美國之音采訪時則表示,中國遠洋漁船的規模不可能上萬艘。他說,目前核準作業的隻有178家企業的2,701艘船,每一艘船都受到嚴格的船位監控,而且,沒有一艘船是采取對魚類生態破壞較大的底拖網或雙拖網的作業模式。

黃寶善說:“我們的兩千多艘漁船,有在公海(作業)的、有護洋性的,這是第一(點)。第二,我們施行的是全方麵的監控,就是說,對公海的生產的漁船是每一小時回報一個船位,發現有違規的、或者偏離航向的、不正常的,我們即時地就聯係企業,跟船長通話,要求(針對)你剛才(違規)的行為做出書麵的解釋。”

關於國際上對中國IUU捕撈的指控,黃寶善說,中國政府已出台法律並祭出嚴格的罰則來取締,而且也向國際社會承諾,至少在十四五期間,捕撈的規模不會增加。他說,在一些漁業相關的國際組織中,中國也時常因為履約表現良好而受到表揚。

不過,黃寶善也向美國之音坦承,中國的確存在“三無漁船”的問題,這也是中國政府極力打擊的對象。但他說,正因為其未登記在案,所以,也很難掌握其在海上的行蹤,確有監管不到位的問題。

“三無船舶”是指無船名無船號、無船舶證書(無有效漁業船舶檢驗證書、船舶登記證書和捕撈許可證)、無船籍港的船舶。

黃寶善說:“我們承認有三無漁船的存在,但是,我們正在做努力、消滅這些三無漁船。”

中國三無船舶問題多

位於南台灣高雄市的台灣鮪魚公會總幹事李冠廷在接受美國之音采訪時表示,台灣遠洋漁船船員在公海觀察到實際情況,跟中國官方和漁業協會所宣稱的合法捕撈情況有所出入。

他說,中國有太多非法船舶,也就是所謂的三無漁船,在公海作業,而且很多都屬於老舊的木頭船、鐵殼船,甚至是早期的雙拖網作業的漁船,這類漁船之濫捕模式雖有助於漁獲量,但對海洋資源或魚類產卵場的傷害太大,已經是各國積極要淘汰的船隻種類。

他說,一般而言,中國船隻很早就停在漁場的周邊,等待魚季的開始。例如,在日本周邊,他們時常前往大陸棚、甚至入侵200海哩的專屬經濟區或去抓底棲的魚種,讓日本政府很頭痛,而且中國的船隊太龐大,據傳也往往伴隨海上民兵護航,“趕都趕不走”。此外,李冠廷說,據台灣船員轉述,這些中國船隊很多都透過小船,進行“海上轉運(transshipment)
”,將船上的漁獲分批就近轉賣到其他港口,所以,中國船隊根本不需要進港卸貨,也可以規避勞動等各項稽查或者漁獲量配額等之管製。雖然“海上轉運”本身並不違法,但因其常被濫用、作為非法捕撈漁獲“洗白”的管道,因此,國際保育團體多年來都呼籲各國對此作業模式發出禁令。

除了非法捕撈的問題,李冠廷說,中國近年將漁獲視為戰略物資,因此,傾國家的力量在支撐遠洋漁船。例如,漁船用油和漁獲價格皆由政府補貼,這導致各國漁業間不公平的商業競爭。而且隨著中國國力的增強,他說,中國近年頻頻利用外交實力,與很多國家進行入漁合作,“掠奪”漁權,讓中國漁船可以合法地入主邦交國的漁場捕撈。

中國發揮外交實力搶漁權

例如,他說,由33個島嶼所組成的太平洋島國吉裏巴斯,周邊海域漁業資源豐富,是全世界最大的漁場之一。吉裏巴斯原與台灣簽有漁業合作協議,但被中國於2019年挖掉外交牆腳後,隨著兩國建交,中國就取代台灣,成為吉裏巴斯的漁業夥伴,享有在當地捕撈的漁權,這對小國如台灣的漁業很不公平。

李冠廷說:“中國的漁業公司在當地可以用這些所謂的漁船的執照在那邊作業。包括,其他地方也有類似的狀況,(就是),中國的外交部會去幫他們的業者去尋找這樣子的海外的漁場,然後,把漁船就送過去當地作業。”

李冠廷認為,中國的漁業太龐大,核準船隻之登記不透明,存在不小的黑數,而且中國的港口也多,本來就不易監管。再加上中央漁業單位的人事規模不大,所有管理政策和命令從中央下放到地方後,中央鞭長莫及,很難切實執行。

李冠廷和英國環境正義基金會(Environmental Justice Foundation)的執行長川特(Steve
Trent)都認同,中國近年積極修法,展現打擊非法漁業的決心。例如中國去年4月修訂漁業法,建立了全麵的遠洋漁業管理製度和措施,包括強製性的船位監測、公海轉載管理,以及促進公海魷魚養護等可持續發展的目標。中國也建有黑名單的體係,對違規作業的船隻和船員依法處以撤銷漁業執照3-5年等嚴格處罰。

提高透明度

川特說,這些都是很正麵的發展,但他呼籲,中國須全方位打擊其遠洋漁業的IUU行徑。

川特透過電子郵件向美國之音表示:“但我們仍高度關切,(中國)這些新政策的執行成效。因為中國遠洋漁船船隊之海上作業缺乏透明性,因此,(國際保育團體)很難取得關於執行成效的資訊,也無從評估這些新政是否有效。”

環境正義基金會建議,中國政府進一步強化十大麵向的透明性,包括強製要求所有遠洋漁船取得國際海事組織(International
Maritime
Organization)的編號、建構一個特別的國家識別機製以區隔出未經核準作業的非法船隻,定時對外發布最新的船舶和其執照的登錄資訊,以及船隻或船員的IUU違規事項和處罰狀況等。

川特說:“對付非法捕撈、過度捕撈和漁業界違反勞動人權劣跡之最好的武器就是提高透明度。中國應該積極在遠洋漁業和漁業政策之執行麵上,達到最高標準的透明度。這些對策包括打擊中國漁業人士利用第三國家的權宜船(flag
of convenience)來從事IUU的非法捕撈作業。”

權宜船指的是,某國籍的船東選擇在其他國家注冊其船隻,掛上他國的船旗,也變成他國管轄的船隻。通常船東會選擇漁業管理鬆散的國家來注冊船籍,除了低廉的注冊費、稅率和自由聘雇廉價勞工等誘因外,“另掛他國船旗”的主要考量是可以規避國際漁業管理法規之規範。因此,權宜船向來是國際間備受爭議的做法,因其缺乏透明度、監管不易,也經常被發現從事IUU非法捕撈和涉及強迫勞動與人口販運等不法情事。基於此,國際保育和勞工團體多年來也高聲呼籲各國停止權宜船的運作模式。

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