不少北京新市民通過積分落戶製度幸運地告別了北漂身份，卻在辦理二孩隨遷落戶手續時碰了釘子。
圖 / 視覺中國
文 |《財經》記者 姚佳瑩
2021 年年中，於霖收到了兩個好消息。其一是終於等來了北京戶口—— 7 月，於霖的名字出現在 2021
年北京市積分落戶入圍名單中，北漂 19 年，他終於成功 ” 上岸
“。另一個好消息是，隨著三孩放開，中央取消社會撫養費等生育製約措施，並宣布將入戶、入學、入職等與個人生育情況全麵脫鉤。
於霖覺得自己趕上了好時候，在他看來，中央對人口政策的調整意味著，自己的兩個孩子此番也能隨他一起落戶北京。然而，讓於霖始料未及的是，二娃的隨遷材料被拒收了。
北京市人社局經辦人員的解釋是：按照現行政策，子女隨遷，需要提交戶籍地縣級計生行政部門出具的符合計劃生育政策憑證。
《北京市積分落戶操作管理細則》（下稱《細則》）於 2020
年發布，該文件第十一條第二款規定：隨遷未成年子女，需提交的材料包括了戶籍地縣級計生行政部門出具的符合計劃生育政策憑證。
” 個人生育情況已與入戶脫鉤，為何還需要提供符合計劃生育憑證？” 於霖不解：” 三孩都放開了，為何我的二孩仍無法隨遷落戶？”
為了不耽誤二娃落戶，於霖還是匆匆趕回老家，請當地計生部門開具證明，然而他得到的回複是：目前入戶等已與個人生育情況全麵脫鉤，計生部門不再出具此類證明。
相較之下，北京的積分落戶操作細則似乎顯得有些滯後。《財經》記者就此問詢北京市積分落戶服務中心，一名工作人員回複稱：”
按照當下政策，隨遷子女要符合北京市計劃生育要求，至於接下來政策是否調整，暫不清楚。”
不少北京新市民與於霖有著相似遭遇。他們的共同點是，通過積分落戶製度幸運地告別了北漂身份，卻都在辦理二孩隨遷落戶手續時碰了釘子。
三孩政策來了，二孩們卻還在為落戶煩惱。
沒有 ” 準生證 ” 的二孩們
程靜從小的家庭生活並不富裕，兄弟姐妹三人互幫互助著長大，相較於丈夫是獨生子，她覺得兄弟姐妹讓她的成長道路少了孤單。為了讓孩子有個玩伴，盡管當時政策不允許，但夫妻倆仍在
2012 年生了第二個孩子。
由於違反了當時的計生政策，程靜夫婦在天津交了十多萬社會撫養費，接受了違反計劃生育的處理決定，二孩才得以順利落戶。”
超生二孩永遠少一個證明，那就是準生證。” 程靜說。
準生證，即計劃生育服務證，在正式全麵放開二孩之前，夫妻生育均需辦理準生證。持有該證意味著生育行為合法，可以說，準生證是 ”
一孩時代 ” 的一大特色。在 2016 年全麵二孩政策實施後，準生證被廢除，轉而實行生育登記服務製度。
2020 年，程靜的丈夫通過積分落戶成功 ” 上岸
“，一家人總算能真正在北京安定下來。然而，盡管交了超生罰款，程靜的二孩還是由於沒有準生證被判定為 ” 計劃外生育
“，因此無法開具符合計生政策的憑證。
” 我們按規定交了超生罰款，並且保存了所有處理憑證，但二孩最終沒辦法隨遷。我們也能理解，畢竟當時人口政策基調並未改變。”
程靜說。時間來到 2021 年，三孩政策來臨，程靜看到了希望。
2021 年 5 月 11 日第七次全國人口普查數據顯示，當下中國人口形勢的複雜：出生人口下滑，總和生育率降至 1.3
的低水平，老齡化程度加深。此後不到一個月，中央便宣布全麵放開三孩，實施相關配套支持措施，優化生育政策，其中，一大舉措便是廢除社會撫養費等製約措施，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全麵脫鉤。
程靜再次到北京人社局詢問二孩的落戶事宜，令程靜意外的是，對方的答複並未改變：按照《細則》第十一條，程靜的第二個孩子沒有準生證，戶籍地計生行政部門拒絕開具符合計生政策憑證，故而無法隨遷。
已經被廢除的一紙證明，成了程靜無法解開的疑惑。
黃山的第二個孩子同樣因被判定為 ” 計劃外生育 ” 無法隨遷，但其實這個孩子並不屬於超生。盡管黃山的二孩出生於 2016 年 1
月 1 日前，但妻子持有安徽農村戶口，當地村委會實行的政策是：生育的一孩若為女兒，夫妻可以再生育二孩，即所謂的 ” 一孩半 ”
政策。
事實上，中國於上世紀 80
年代實行計劃生育政策以來，並非鐵板一塊地實行嚴格一孩政策。據複旦大學人口與發展政策研究中心特聘研究員顧寶昌調研統計，在城市地區和江蘇、四川、重慶的農村地區，實行
” 一對夫婦生一個孩子 ” 政策；而在大部分農村地區，實行的為 ” 一孩半 ”
政策，即夫妻雙方或一方是農村居民，且僅生育過一個女孩，則可以生二孩。北京大學國家發展研究院教授曾毅曾統計，執行 ” 一孩半 ”
政策的人口占據 53.6%。
” 我們的一孩是女兒，按安徽老家的政策，生育二孩並不屬於超生，但在辦理二孩隨遷手續時，僅是根據出生時間是否在 2016 年 1
月 1 日來判斷是否為超生，這就是讓我很苦惱的地方。我們連材料都尚未提交，申請就被駁了回來。” 黃山對《財經》記者說。
沒有準生證、出生於 2016 年 1 月 1
日之前，二孩們的身上似乎帶著時代的烙印，即使入戶與個人生育情況全麵脫鉤，嚴格控製生育的時代已然過去，但這個烙印依然讓二孩們的落戶變得複雜。
隨遷政策為何沒調整？
為何入戶與個人生育情況脫鉤後，通過積分落戶的北京新市民們仍在辦理超生二孩隨遷手續時遇到難題？超生二孩隨遷政策為何沒調整？
北京市的積分落戶按照兩份文件執行。
2020 年 7 月 14
日，北京市政府辦公廳發布《北京市積分落戶管理辦法》（下稱《辦法》），次日，北京市人社局發布《細則》。
針對未成年子女隨遷落戶，《辦法》第九條規定，獲得積分落戶資格的申請人，其符合計劃生育政策的未成年子女可以隨遷落戶或投靠落戶。
《細則》第十一條則以 2016 年 1 月 1 日為界，對可不提交符合計生政策憑證的情形做了細致規定：” 隨遷子女係 2016
年 1 月 1 日（不含）以前生育第一孩、2016 年 1 月 1 日（含）以後生育第二孩，或 2016 年 1 月 1
日（含）以後生育兩孩以內的，可不提交符合計劃生育政策憑證 “，即符合計生政策生育的子女無需提供該憑證。
《細則》的發文信息顯示，這份文件由北京市多個部門聯合發布。此外，《細則》第二條提到了各部門的具體職責：北京市人社局負責積分落戶實施工作的組織管理，牽頭開展聯動核查；市發改委負責本市積分落戶工作統籌協調；其他十個部門包括市教委、市規自委等，則負責積分落戶指標審核、信訪及落戶辦理等工作。
那麽，既然三孩子政策已經來了，北京的《細則》為何未相應進行調整？
北京市人社局宣傳中心人士向《財經》記者表示：”
按現行規定，超生二孩可以隨遷，但需提交戶籍地縣級計生行政部門出具的符合計劃生育政策憑證，如果當地行政部門確實無法出具，那就需要突破現行管理政策，需要聯係北京市發改委。”
北京市發改委人口處一名工作人員則向《財經》記者表示：”
市發改委確實統籌製定了《辦法》，但其中會涉及多部門對積分指標的規定。《細則》為市人社局出的部門文件。””
對於隨遷子女情況的審核和細則表述，由人社局具體規定。”
市人社局宣傳中心人士則回應稱：” 政策層麵我們確實解釋不了，市發改委負責政策規範，我們人社局嚴格按照具體規定辦理。”
那麽，不符合《細則》第十一條要求的孩子是否有其他渠道落戶？
按照《辦法》第九條規定，獲得積分落戶資格的申請人，其符合計生政策的未成年子女可以隨遷落戶或投靠落戶；其配偶、父母及其他未成年子女按照北京現行親屬投靠落戶政策辦理落戶。
北京市發改委人口處人士解釋稱：”
按照積分落戶管理辦法，符合計生政策的孩子，可以直接隨遷。如果不符合當時國家計生政策，可以通過親屬投靠渠道辦理落戶手續。”
看起來，落戶並非隻有一條路，但為什麽還是會讓程靜他們煩惱？
可能要等五年
程靜並非沒有考慮過親屬投靠的方式解決問題，她曾向北京市公安局谘詢，得到回複是，她的二娃可以在 5 年後辦理單獨投靠落戶。
根據北京市公安局發布的投靠政策，相關文件並未對當年的超生子女投靠落戶作出規定，接近的規定是，父、母進京時隱瞞婚姻及子女情況，父、母戶口須進京滿
5 年以上，未成年子女才可申請投靠落戶。
另一個方法是，在夫妻一方落戶北京後，未成年子女可等另一方滿足投靠條件後，一起辦理投靠手續。根據北京市公安局發布的投靠政策，夫妻投靠落戶的申請人需年滿
45 周歲，且結婚滿 10 年。
多名通過積分落戶的新市民向《財經》記者提到，在辦理二孩落戶手續時，均被告知了上述兩個投靠落戶方式，”
哪一個條件先符合，就依據哪一條規定來落戶
“。然而，看似等待時間更短的第一個方法在投靠政策中並未明確規定，未來是否適用尚未可知。而且，積分落戶製度實施至今隻有四年，尚未有人滿足條件，能否順利辦理未有案例，大家心裏都七上八下，感覺充滿不確定性。
倒是有新市民先達到了夫妻投靠的條件。若陽達到了年齡滿 45 周歲，結婚滿 10
年的要求，近日正忙於準備自己和二孩申請投靠落戶的材料，然而，她在具體辦理手續的時候，同樣碰到了計生證明的問題。
”
子女投靠父親的申請材料中，有一項婚育情況說明，二孩戶籍地天津武清街道拒絕開具婚育證明，理由是我家二娃當年屬於超生，沒有準生證。”
若陽說。
婚育證明一般需包括申請人夫婦個人身份證信息、結婚時間，同時，在生育孩子的身份信息後，需說明計生情況，如 ”
無違反計劃生育政策情況 “、或者違反計劃生育政策，是否接受過處理等。
反複交涉後，若陽得到了這樣一份證明，其中信息包括若陽夫婦的姓名、身份證號碼、居住地、結婚日期，此外，便是兩個孩子的出生日期和身份證號，並未有計生情況的說明。
” 不知道這證明北京認不認。” 若陽尚未提出二孩投靠的申請，但準備材料的遭遇讓她心裏沒底。
希彥是位三孩母親，二孩出生於 2014 年，三孩出生於 2016
年，今年積分落戶後，隻有大孩順利辦了隨遷手續，二孩和三孩被告知不符合計生政策而無法隨遷，隻能走投靠政策進京。眼看兩個孩子無法隨遷，希彥夫婦著急了。
為了避免不確定性，盡快解決孩子落戶的問題，希彥在今年積分落戶後，和丈夫商量著 ” 鑽一下政策的空子 ” ——決定離婚。
辦了離婚手續，希彥獲得大孩和三孩的撫養權，” 這樣三孩就是我名義上的二孩，三孩是 2016 年出生的，理論上符合計生政策。”
希彥自己這麽理解。然而，等到辦落戶手續的時候，人社局經辦人員隻看了她的生育記錄和生育時間，便將申請材料退了回來，理由是，希彥事實上生育了三孩，並且有兩個孩子屬於計劃外生育。
因為離婚，希彥和丈夫滿足投靠條件的時間又增加了。希彥和丈夫均為 41 周歲，原本若按 ” 申請人年滿 45 周歲，且結婚滿 10
年 ” 的條件辦理投靠，需要等待 4 年，但一辦離婚手續，結婚年限便得重計。” 如今隻能用 5 年後投靠落戶的方法了。”
希彥說。
5 年時間，並不算長，但新市民父母們隻盼著能盡快解決孩子的落戶問題。
都是為了孩子的教育
”
其實我們那麽努力地想在北京落戶，歸根結底是為了孩子們的教育，等幾年，就怕耽誤孩子升學，至於與戶口相關的其他福利，我們並不是很在意。”
徐徽說。
徐徽 2005 年便來到北京，第二年進入一家通訊科技企業工作，至今已 15
年。如今這家企業已成為國內智能終端領域的頭部企業，徐徽也成長到有能力在廣袤的北京城安下一個小小的家。
在北京實行積分落戶之前，隨著年歲漸長，孩子長大，徐徽身邊的同事感到紮根北京 ” 沒有戲了
“，先後離開，赴天津等地開始新的生活。天津素來被稱為 ” 高考窪地
“，教育資源豐富，且高考分數線低於其他省份，成為很多無法落戶北京的家庭最終的選擇。徐徽也著手在天津南開區買了房，將一家人的戶口遷到天津。
幸運的是，2019 年，北京實行積分落戶製度的第二年，徐徽便拿到了落戶資格，家中的大孩順利隨遷。2020
年，徐徽的妻子亦通過積分落戶 ” 上了岸 “。一家四口隻剩下二孩的戶口尚留在天津。徐徽常以此調侃：”
我家老二現在一個人在天津當戶主呢。”
徐徽的二孩現在 8 歲，按照 5 年後可辦理投靠落戶的條件計算，恰好是孩子準備小學升初中的窗口期。”
二孩在昌平就讀，但他所在學校比較特殊，他屬於西城區學籍，如果沒有戶口他便無法升學到西城區的初中，哪怕戶口在他讀初一時辦下來，他也沒辦法再回到西城區了。”
徐徽對《財經》記者說。
按照北京市小升初政策，學生從其他行政區跨區到西城區初中就讀，法定監護人需獨立擁有西城區產權房，或獨立承租西城區公房。”
西城區的房子動輒千萬以上，我們肯定負擔不起，門檻太高了。” 徐徽說。如果不能如期落戶，孩子想要再回西城讀初中，幾乎不可能。
程靜的二娃還有兩年也要麵臨小升初的關口了。”
名義上小升初現在是不讓擇校的，但海澱有很多優質初中還是會對學生提出要求，其中是否有戶籍是硬條件。” 程靜說。
希彥則擔心三孩的幼升小問題。”
我們家三娃現在海澱的幼兒園，快要上小學了。雖然現在幼升小都采取搖號、就近入學的方式，但搖號也是有批次順序的，像我們父母一方有北京戶口，孩子沒有京籍的，肯定排在後邊，孩子很有可能就會被派位到較遠的小學。”
希彥說。
二孩們何時能落戶尚未可知，而時代的雪花真實地落到這些新市民的肩上。
二孩沒辦法落戶，黃山暫時擱置了三孩的生育計劃。”
我們本來打算生育第三個孩子，但怎麽跟二娃交代戶口的事呢？三孩符合生育政策，肯定能在北京這邊落戶，大孩也在今年隨遷落戶，一家三個孩子，隻有二孩的戶口還在安徽老家，我們沒辦法跟老二交代。”
黃山說。
現在，希彥忙著與丈夫辦複婚手續，以免再延後滿足投靠條件的時間。
若陽繼續準備二孩的投靠材料，至於材料能否通過，她也不清楚。
於霖再次趕回老家，辦了一張 ” 不是證明的證明 “，證明上寫著，”
按照中共中央、國務院《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全麵脫鉤，當地計生部門不再出具符合計劃生育政策憑證。”
然而，於霖的二孩隨遷申請還是被退了回來。
身為律師的於霖想到了新的求助渠道。2021 年 10 月 6
日，於霖向北京市政府提出行政複議申請，其中提出兩項請求：一是北京市人社局依法為他辦理積分落戶；二是對《細則》第十一條第二款規定進行審查。
11 月 8
日，於霖收到了北京市政府的《行政複議中止通知書》。這份《通知書》表示，因為申請人提出對《細則》的一並審查申請，根據相關法律，中止行政複議。
據《行政複議法》第二十六條規定，行政複議機關無權處理的規定審查申請，會轉送有權處理的行政機關依法處理，而該行政機關應當在六十日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
北京市司法局一名工作人員對《財經》記者表示，近期將對於霖的申請作出行政複議決定書，或者解釋相關情況的通知書。