“中央政策好、地方執行壞”的背後是什麽

2020年1月31日，距離最早的已知病例症狀發生時間已經過去了60餘天。時任武漢市市委書記馬國強接受《新聞1+1》節目采訪時，稱「我是一種內疚、愧疚、自責的心態，如果早一點決定，采取像現在這麽嚴厲的管控措施，結果會比現在要好」。

但是這樣的回答依然無法應對民眾對湖北紅十字會、湖北省衛健委物資分配不力的指責。甚至，湖北省和武漢市四名主要黨政領導被戲稱為「湖北F4」。2月13日，馬國強不再擔任湖北省副書記、武漢市市委書記等職務。與之麵臨同等職務變動的還有湖北省委書記蔣超良，同日被免去湖北省委書記一職。

從微博、新聞客戶端、知乎等平台來看，民眾高度認同本次湖北省的職務調動，同時認為「中央的決策是及時的，隻是地方政府怠政不作為」的觀點。可為什麽會出現這樣「中央好，地方壞」的說法，以及為什麽民眾普遍將免職地方官員視為天降正義的行為？香港中文大學政治與行政學係教授李連江提出的「差序政府信任」這一概念或許可以幫助我們理解這樣的政治心理。

李連江教授著重討論了中國常見的政府信任形態，其基本特征是對行政級別較高政府的信任態度高於對行政級別較低政府的信任度。簡單來說，民眾對中央政府的信任度高於對地方政府的信任程度。在經過實證研究之後，李連江得出結論，差序政府信任對上級政府而言是重要的政治資產。這樣的背景下，當出現社會危機之後，民眾會有意無意地把責任歸咎於地方政府，保持對中央政府的信任，從而轉移對政權合法性的質疑。

「中央好，地方壞」？

在我們的傳統或者現實政治中，經常可以聽到「中央的政策是好的，但是到了地方就變了」；「政策出現了偏差，往往就是地方執行不力」諸如此類的話語。這種有趣的信任模式引起了政治學者的注意，李連江在1999年——2001年之間圍繞此進行了一係列的訪談問卷。

2008年，中國調查（China
Survey）研究項目也發現了類似的信任差異。調查發現將近40%的受訪對象持差序政府信任。李連江強調出於某種原因，受訪者可能對問題部分隱藏真實想法或者完全隱藏。因此，民眾到底有多少比例持差序政府信任需要進一步的實證研究。

作為因變量的差序政府信任

當假定差序政府信任作為因變量時候，可以發現有如下因素導致其產生。第一，高度集權的央地關係使民眾不得不依賴中央。在中央——地方一體的權力格局中，民眾隻能依靠中央來解決問題。地方政府並非通過選舉賦予權力合法性，往往依靠經濟績效和行政長官的個人道德水平來贏得信任。但是這種方式不具有穩定性，當地方政府未能提供良好的公共服務時候，民眾的信任落差由此產生。

第二，長期存在的「臣服型」的政治文化。具體表現就是，對更高級別的權威服從和信賴以及對官員的成見。

第三，政治教育和宣傳因素。在媒體報道中，有選擇的報道中下層政府官員，極少情況會涉及更高級別的政府官員。同時在高級別政治人物的形象塑造中，更多塑造出清廉為民的政治形象。

作為自變量的差序政府信任

當差序政府信任作為自變量，研究著重分析其政治意義。第一，對中央執政者而言，最佳的政府信任模式是全麵高度信任，次佳的信任模式是差序政府信任，再次佳的是全麵不信任，而最差的模式是反差序政府信任。在差序信任中，地方政府在危機中扮演著「防火牆」的角色，將民眾對中央的不滿隔絕開來，使得民眾依然對中央抱有信任。某種意義上，差序政府信任實行的是以領袖崇拜為特點的威權統治的政治心理基礎。

第二，雖然差序政府信任對中央而言是重要的政治資產，但是對地方政府而言可能是負資產。而這樣產生的消極後果是地方政府出於自利性的考慮，對於某些政策進行選擇性執行。

第三，對民眾而言，不同程度的信任影響民眾的政治行動。信任差愈大，就愈可能傾向於低估挑戰低級政府的風險，將會增加民眾參與依法抗爭、維權抗爭的可能性。信任差還有另外的激勵抗議機製，對中央的信任導致對中央政策的認同，從而產生一種功績感——認為維護中央的政策就是在維護中央的權威，維護中央的權威就是服從中央。在民眾參與政治行動中（如向上級信訪），應該得到保護和獎勵。

理解疫情中的政治現象

李連江對這種信任模式的研究可以幫助我們來理解中國政治。例如這種金字塔式的差序信任如何在本次疫情中體現出來，又如何維持權威的合法性？馬克思·韋伯是研究合法性的開創人物，韋伯劃分了經典的合法性三種類型（傳統型、法理型、克裏斯瑪型）。

西方國家的政治的合法性可以被認為是「法理型」的模式，利用政黨選舉建立起權威的合法性。民眾通過選舉來選擇不同的政治人物組建政府，當政府治理出現失誤並不會上升至對政體合法性的質疑。在有限任期結束之後，重新選舉消除民眾的不滿。

而中國獨特的體製除了依靠經濟績效來維持合法性之外，還在中央層麵和地方層麵放置緩衝區來維係中央的權威。當民眾不斷對武漢市政府和湖北省政府的抗疫舉措產生質疑的時候，中央政府選擇犧牲地方合法性來維護自身和整個體係的合法性。實際的政治操作中，上級通過罷免地方官員來平息洶湧的民意。

值得注意的是，中央政府還通過披露會議內容來表明已於1月7日的會議「對新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作提出要求」，證明地方政府未能及時響應上級的政策要求。以這樣的方式，將民眾的不滿壓在地方政府，避免進一步對高級別的層次產生質疑。在經濟績效和差序政府信任的雙重作用下，權力的合法性得到極大程度的認同。

但這種方式並非是完美無缺的。正如前文所言，目前的體製合法性建立在經濟績效的基礎之上，輔以差序政府信任作為策略性的工具。如果出現經濟長期下滑和失業率增長，以至於難以支撐合法性，那麽策略性的工具也會立即失效，洶湧的民意和壓力會再次指向上層甚至是整個體係。

同樣的缺陷還在於，差序政府信任被視為是一種動態的模式。在信息廣為傳播的互聯網中，政府難以做到對消息進行全麵的審查，不可避免出現如民眾對「故宮事件」、「假疫苗事件」排山倒海式的反應。所以差序政府信任「中央高，地方低」可能轉變為全麵的不信任「中央低，地方更低」的模式，那麽這個時候可能出現難以預料的後果。

注釋：

1、李連江“差序政府信任”套用了費孝通先生在《鄉土中國》提出的“差序格局”。後者是用來描述中國傳統社會的人際關係，每個人以自己為中心，按照周圍人與自己親疏遠近的標準劃分為不同的人際關係。而李連江對“差序”的用法包含等級之分的意思，與最初意義不盡相同。

2、新京報：誰是“零號病人”？新冠病毒的解與未解，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/02/23/693805.html

3、央視新聞：《新聞1+1丨馬國強：我現在是一種內疚 愧疚
自責的心態》，http://m.news.cctv.com/2020/01/31/ARTIZhPMVdyWKvCOuz42E8aq200131.shtml

4、新華社：《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/15/c_1125578886.htm

5、李連江.差序政府信任[J].二十一世紀,2012(6):108-114.

 

 

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