中國一個新的萬億級稅種，即將誕生

地方附加稅，或將成為全國第五大稅種。

改革的核心目標，一是簡化稅制，整合繁雜的稅金體系；二是費改稅後，會打破行政性收費專款專用的屬性，增強地方財政自主性。

稅率制定需要謹慎又謹慎。

“做好地方附加稅法的製定工作”，這一表述出現在2026年3月30日《財政部2025年法治政府建設年度報告》中。

這是中央層級首次提出製定地方附加稅法，意味著一個新的稅種即將誕生。

2024年黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關於進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》。其中寫道：“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合併為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。”

也就是說，將這「一稅兩費」合併為新的稅種——地方附加稅。

根據稅收法定原則，地方附加稅徵收前，須完成立法工作，或由全國人大及其常委會，授權國務院制定行政法規，先行實施。

地方財政“近水解近渴”，關鍵在於稅率的劃定。 （視覺中國/圖）

目前中國有18個稅種，其中土地增值稅、消費稅、房產稅、城鎮土地使用稅尚未完成立法工作，仍以國務院行政法規為徵收依據。

城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加，這「一稅兩費」都沒有獨立稅基，是在增值稅、消費稅的基礎上徵收的。

在繳納增值稅時，會按比例繳納附加稅費。例如企業，繳增值稅100元，同時需要繳「一稅兩費」約10元。企業不用單獨填報，它們隨增值稅、消費稅一起徵收，最後合併扣繳。

因此，隨著增值稅、消費稅收入擴大，「一稅兩費」的收入也會水漲船高。 2025年，全國增值稅收入年增3.4%、消費稅收入較去年同期成長2%。

「一稅兩費」的規模有多大？

2025年，財政部數據顯示，全國城市維護建設稅收入5,170億元。教育費附加、地方教育附加，以增值稅、消費稅合計8.58兆元為稅基，分別以3%、2%的費率計算，收入共約4,290億元。三項收入約9,460億元，規模近兆元。

若如此，地方附加稅的規模將僅次於增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅，成為第五大稅。

1 “近水解近渴”

城市維護建設稅，顧名思義，這筆錢用於城市的維護和建設。人們每天走的馬路、路邊的綠帶、街上的路燈、公廁……這些城市日常運轉的“幕後花銷”，有一部分就來自它。

都市維護建設稅屬於地方收入，依其在市區、鄉鎮等不同區域，稅率分為7%、5%、1%三個檔位。 2016年前，它需要專款專用，此後納入一般公共預算統籌安排。

地方教育附加，是專門用於地方教育事業的一項政府性基金，從幼兒園到大學、從校舍維修到買儀器設備，都是它的支持範圍。其費率由省政府制定，一般是1%或2%，收入歸地方。

教育費附加，也是專門用於地方教育事業的政府性基金，但主要用於改善中小學辦學條件。其費率為3%，由國務院統一規定，但收入歸屬有差異。

如據福建省政府官網介紹，教育費附加收入中，鐵道系統、中國人民銀行總行、各專業銀行總行、保險總公司繳納的部分歸中央財政，其餘部分歸地方財政。

多地也發文強調，教育費附加、地方教育附加收入，均不得用於發放薪資福利和獎金。

整體來看，「一稅兩費」的收入主要歸地方政府。

過去幾年，地方財政正在承壓。 2025年中央和地方預算執行報告寫道，受國際經貿環境急劇變化、物價低位運作、房地產市場仍在調整等因素影響，財政收入成長面臨較大壓力。

財政部數據顯示，2025年全國一般公共預算收入21.6兆元，為預算的98.3%，比2024年下降1.7%。其中，稅收17.6兆元，成長0.8%；非稅收收入4兆元，下降11.3%。

2025年底召開的中央經濟工作會議強調，重視解決地方財政困難，健全地方稅體系。

地方附加稅，成為彌補地方財政缺口的解法。

復旦大學經濟學院教授劉志闊，其研究方向之一是稅制設計。他向南方周末記者介紹，此次改革的核心目標，一是簡化稅制，整合繁雜的稅費體系，提升透明度；二是費改稅後，會打破行政性收費專款專用的屬性，增強地方財政自主性。

山東財經大學財政稅務學院副院長劉金東對南方周末記者解釋，「一稅兩費」已經長期存在，納稅基礎和徵管體係都相對成熟，只需要設定稅率即可開始徵收，對當前補充地方財力能夠「近水解近渴」。

「一稅兩費」都有固定稅率，絕大部分已是地方收入。改革後，地方財政收入會增加嗎？

其中關鍵在於「授權地方在一定幅度內決定具體適用稅率」。這意味著，地方附加稅率有浮動空間。

現有的「一稅兩費」稅率、費率相加，總和在5%到12%之間。

劉金東測算了2019-2024年地方附加稅的理論規模，以增值稅和消費稅總額為計稅依據，依照10%、12%、15%、17%、20%五檔稅率計算。

如果稅率達到20%，2023年、2024年地方附加稅規模將突破1.65兆元，將使其在地方稅務收入組成中排名第二，僅次於增值稅。

2 稅率會如何決定？

2025年，浙江省紹興市財政局課題組在一篇論文中寫道，地方附加稅的稅率設計應充分考慮納稅人的負擔能力，並確保稅收不減少，最佳方案是遵循「稅負平移」原則。

文章介紹，前幾年全國「一稅兩費」的年平均稅費率總和約為11.5%，建議將地方附加稅的稅率分為11%、11.5%、12%三檔，具體執行哪一檔由各省決定，「我省建議執行12%的稅率」。

劉志闊預計，地方附加稅的稅率區間將在10%至12%之間。賦予地方政府一定的稅率自主權，並將延續小微企業的稅收優惠。

如何保證稅率的合理性？

劉金東認為，中央政府應結合地方財政缺口、未來支出規劃、本地經濟集聚程度等指標，建立地方附加稅稅率綜合評判指標體系，為各地製定稅率提供參考，避免有些地方稅率過高、過度徵稅，有些地方形成稅收窪地，帶來招商引資的「內捲式」競爭。

另一個關鍵考量是宏觀稅負，指一個國家裡，所有人、企業所繳的全部稅收，佔全國GDP的比重。稅負偏高會引發連鎖反應，對社會經濟發展造成多重不利影響。

「十五五」規劃建議中首次提出，要維持合理的宏觀稅負水準。作為一個萬億級稅種，地方附加稅的稅率，將直接影響宏觀稅負，因此稅率制定需要謹慎和謹慎。

2025年政府工作報告寫道：“加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方，增加地方自主財力。”

地方附加稅以增值稅、消費稅為稅基，消費稅徵收環節後移，是否會對地方附加稅帶來影響？

劉金東測算過，假定未來消費稅的徵收由生產環節後移至批發與零售環節，且徵稅範圍與稅率不變，其收入規模將因稅基擴大而顯著躍升。參考2023年數據，消費稅徵收環節後移，可為地方附加稅帶來686億元至1372億元的新增收入。

也就是說，除了直接提高稅率，消費稅徵收環節後移也能大幅增加地方附加稅。

要注意的是，前述關於地方附加稅的計算，均基於一個前提──以增值稅、消費稅為課稅依據。目前地方附加稅改革尚未塵埃落定，仍有其他制度設計的可能。

江西財經大學財政稅務學院教授萬瑩，長期從事財稅理論研究。她向南方周末記者介紹，地方附加稅改革，或許會有另一個方向，即將其調整為獨立稅種，賦予其獨立稅基，真正拓展地方稅源。

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