政治體制是治理國家的基本制度，當一個國家的經濟、社會狀況發生根本性變化時，政治體制也要相應改革，不然就會制約、延緩經濟和社會的發展。然而，由於政治體制改革是統治者的“自我改革”，尤其涉及統治者的重大利益，所以阻力巨大、困難重重。面對這種局面，改革者的策略往往是先易後難，想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革，多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處，不過，晚清兩次以裁撤無用政府機構與冗員、將功能相近部門合併成幾大部門的“行政改革”，並冀以此代替“政治體制改革”的實踐，結果卻是你死我活的政壇惡鬥，先是光緒被囚、康有為逃亡，後是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖，均以失敗告終。這兩段“行政改革史”，實在是引人深思。
第一次行政改革是戊戌變法期間的“變官制”。正是行政改革的“變官制”，成為鎮壓維新的戊戌政變的直接導火索。
眾所周知，維新派的興起肇因於只要西方的堅船利炮、迴避西方政治制度的洋務運動的失敗。因此，他們提出政治體制改革才是國富民強之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確，他們的主張也有種種矛盾含混之處，大體而言，在真正開始維新變法的百日維新之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領。但就在他們鼓吹“開議院”、“興民權”的同時，又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政也不無懷疑，進而認為“凡國必風氣已開，文學已盛，民智已成，乃可設議院，今日而開議院，取亂之道也。”1898年初，翁同等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康答曰：“宜變法律，官製為先。”梁啟超也曾明確提出“變法必先變官制”這種行政改革優先、行政改革導入政治體制改革的思路。
百日維新期間，維新進入實際操作，康有為等人的主張更加謹慎、現實，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題。康有為在呈給光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出現在開國會、立憲法為時過早，“中國風氣未開，內外大小多未通達中外之故”，“民智未開，遽用民權，則舉國聾瞽，守舊愈甚，取亂之道也”，他甚至主張“乾綱獨斷，以君權雷厲風行”。對於譚嗣同等少數“激進派”開議院的主張，康有為也“以舊黨盈塞，力止之”。
在第一次被光緒皇帝召見時，康有為建議“就皇上現在之權，行可變之事”，力主行政改革的“變官制”，而不是政治體制改革。其行政改革的主張也非常謹慎，甚至被批評為“保守”。其主要內容是“勿去舊衙門，而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣，而惟漸擢小臣；多召見才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，賞以卿銜，許其專摺奏事足矣”；強調要“存冗官以容舊人”。他後來上折，提出了分別“官”、“差”的具體措施。“官”即官位，高官虛位讓老臣舊官去做，使老官僚仍穩坐官位，不減俸祿，以減少他們的反對。“差”即差使，地位雖不如官高，但經辦具體實事，所以重要差使一定要委派“才能”、即維新派人士擔任。他認為許多不合時宜、已經無用的舊部門雖應裁撤，但如果現在裁撤必將激化矛盾，“今行之非其時也”，“稍革一二”非但無裨於事，反而會因此壞事。
所以，百日維新期間光緒皇帝頒布的新政主要是經濟、軍事、文教方面的改革。在行政改革方面主要是啟用了一些新人、新設了農工商總局，對行政改革起關鍵作用的“制度局”卻因守舊派的強烈反對根本未能成立。他們原計劃“既立制度局總其綱，宜立十二局分其事”；這十二局是法律局、度支局、學校局、農局、工局、商局、鐵路局、郵政局、礦務局、游會局(專管遊學與學會)、陸軍局、海軍局。
雖然不撤舊部，但舊部官僚當然明白自己的實權將因新部之設而大打折扣，舊軍機大臣怒曰：“開制度局是廢我軍機也！”表示寧可悖忤皇上聖旨，制度局也“必不可開”。一時“朝論大嘩，謂此局一開，百官皆坐廢矣”，京師甚至謠傳康有為欲“盡廢六部九卿衙門”。軍機處和總理衙門乾脆以“不必更立名目，轉滋紛擾”為理由，拒絕開制度局。這些“舊臣”得到緊握實權的慈禧太后的堅決支持，根本不把“日日催之，繼之以怒”的光緒皇帝放在眼中。設立制度局的主張，終成一紙空文。最終，只成立了個農工商總局。
由於新設制度局遭到舊部群臣的堅決反對，而各項“新政”又需費孔急，朝廷財政一直困難，左支右絀，於是光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見，諭令內閣，裁撤詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺六衙門，歸併到內閣及禮、兵、刑各部辦公。外省裁撤湖北、廣東、雲南三省巡撫，以總督兼巡撫事。裁東河總督，所辦事宜歸河南巡撫兼。各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管疏銷之鹽道及佐貳之無地方責者，均著裁汰。此令一下，朝野震駭，以為此舉“大背祖宗制度”，皆請慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨後“群焉如鳥獸散”，如太僕寺的印信、文卷立刻無人過問，甚至門窗都被拆毀無存，猶如經歷了一場浩劫，以此作為對裁撤的抵制、抗議。
簡言之，百日維新的行政改革，主要就是啟用了一些新人、設立了農工商總局、裁撤了部分閑散衙門這三項。然而，這些行政改革也使從京中的許多內閣大學士、軍機大臣、六部尚侍，到地方上的一些督撫、將軍大表反對，他們集結在慈禧太后周圍，“不謀而同心，異喙而同辭”，使慈禧的政治力量空前強大。一些守舊大臣最終上書慈禧，請太后“訓政”。在強大的舊官僚群體支持下，慈禧終於發動政變，對光緒痛斥道：“九列重臣，非有大故，不可棄；今以遠間親、新間舊，徇一人而亂家法，祖宗其謂我何？”表明了對“改官制”的憤怒之情，隨後立即將百日維新期間“皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員”悉數恢復，還恢復了被裁的廣東、湖北、雲南三省巡撫，而將新成立的農工商總局廢去。
所謂“維新”，在政治方面其實只是非常有限的行政改革，而且因觸犯既得利益集團終以失敗告終。
幾年後，立憲與革命這兩個運動風生水起，漸成大潮，迫使慈禧也不得不宣布要實行政治體制改革的“新政”，並於1906年9月1日宣布預備立憲。而且，僅僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。顯然，無論真假，慈禧這次也想走行政改革為先、政治體制改革在後這“先易後難”的“路線圖”。
這次改官制的要角，是掌握北洋大權，同時在中央兼參預政務處大臣、督辦商務大臣、督辦郵電大臣、會辦練兵大臣等數項重職的袁世凱。自戊戌政變後，袁世凱深得慈禧信任，同時他以巨金賄買了實權在握的領銜軍機大臣、慶親王奕，而他在北洋的新政又頗有政績。此次朝廷諭令包括袁世凱在內的十四位王公大臣共同制定改官制的方案，袁雖排名最後，但他因有奕支持，同時在負責官制改革機構“編製館”的關鍵崗位安插自己的黨羽，編製館的所有文件起草和建議方案最後都要由他閱定。
經過一個多月的準備，由袁主導的官制改革方案出台。由於是為立憲預備，所以對官制的改革較為全面。除合併了一些不太重要部門外，還將原來的內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷，而新成立的機構則有資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等，而最重要的，是成立新的、大權在握的“責任內閣”以取代軍機處。袁世凱與奕議定，由奕出任未來的內閣總理大臣，他任副總理大臣，各部大臣由總理大臣推薦，內閣尤其是總理大臣、副總理大臣代替皇帝負責任，皇帝發布諭旨須經內閣副署，若未經內閣副署則不發生效力。這樣，皇帝的用人和行政大權統歸內閣手中。袁氏想掌中樞大權之野心，幾不掩飾。
此案一出，官場風波頓起，眾臣幾乎群表反對。反對主要來自兩方面。一方是以軍機大臣鐵良、榮慶等為主角的滿族親貴。取消軍機處，儘管他們可能另外任職，但權力畢竟要大大削弱。而且，袁有王公、貝勒、貝子等不實際干政，待上議院成立後讓他們充當議員的設想，也使這些公、子們憤怒異常。在一次會議上，醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說：“爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣！”經奕調解，方才作罷。由於傳說內務府也要裁撤，所有太監都要裁去，有次袁世凱下朝時百餘名太監將他團團圍住大聲謾罵，有的甚至揮拳要打，幾成圍毆之勢。袁世凱招架不住，急忙大呼奕過來為其解圍。經奕百般勸解，並保證絕不裁撤太監，這些太監才憤憤而去。
另一個主要的反對力量來自以瞿鴻、岑春煊、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣、御史。他們有的一直與袁爭權，有的對袁結黨營私憤怒已久，有的認為改官制是“用夷變夏”，有的則反而認為這次改制完全虛假。有人上折慈禧指出，袁世凱的“責任內閣”實際為少數一二總理大臣專權，也就是袁世凱專權，而外國君主立憲國的責任內閣之所以不能專權是因為有議院監督、限制，中國議院一時恐難成立，所謂“責任內閣”既不對皇上負責又不對議院負責，只是統攬了過去皇帝的權力。“立憲精神全在議院，今不籌召集議院，徒將君主大權移諸內閣，此何心哉！”還有人指出，袁之所以在沒有成立議院時先成立使皇帝居於無權地位的“責任內閣”，主要考慮是一旦慈禧去世，光緒復出，也無法報戊戌之仇。光緒就曾當面對袁冷冷說道：“你的心事我全知道。”袁則不敢答話。
這樣，從王公親貴、大小太監到大臣御史，儘管觀點不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制，不是到慈禧處哭訴哄鬧就是不斷上折，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：“我如此為難，真不如跳湖而死。”
袁世凱可能過高估計了慈禧對自己的信任，在慈禧召見時竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休，結果招致慈禧怒斥，並將參劾他與奕的彈章交二人同看。此時，袁才知道自己已成眾矢之的，局勢非常險惡，慌忙以檢閱新軍南北秋操為名請調出京，以避鋒芒。
袁世凱離京後，慈禧命令其餘釐定官制的大臣繼續制定改革方案。11月6日，朝廷發布裁定中央官制上諭，少數舊部被裁併，但多數未動，只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣。最重要的是，在實際所設十一部的十三個大臣、尚書中，滿人佔七席，漢人僅佔五席，蒙古一席，以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例。雖然以前的“滿漢各一”也是滿人掌實權，但畢竟在形式上滿漢平衡，漢族官員心理上更易接受。形式上的“滿漢平衡”被打破，漢族官員的心理平衡也隨之被打破。幾年後，辛亥革命爆發，不少漢族督撫宣布獨立，可能與此不無關係。
這次官制改革，各路權貴、官員你爭我奪，種種矛盾更加尖銳、激烈，導致政壇嚴重分裂。而且，還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為“偽改革”，“徒為表面之變更”，“襲皮相而竟遺精神”，“竭數月之改革，迄今仍是本來面目，政界之難望，今可斷絕”。遠在日本東京的梁啟超當時寫信給康有為說，清廷宣布準備立憲時革命黨力量即減弱，而官制改革一出，革命黨勢力便迅速擴張，也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正相反。事實無情地說明，這次行政改革完全失敗。
晚清這兩次本想以行政改革推動或導入“憲政”的政治體制改革實踐的失敗，適足促人“逆向思維”：原以為行政改革只是局部性變革，阻力肯定要小於全局性的政治體制改革，當更容易，其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損，受損部門和官員的抵制、反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變，也不足以抵消無權的損失，對官員來說，權力大過一切，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難、難以執行。爭鬥的激烈程度，可能並不小於政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門、所有官員權力的監督限制，由於大家都“待遇平等”、一同受“損”，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下，最高掌權者的權力也同樣要受限，其他官員當更無話可說。但近代以來，清王朝一次又一次想以並無實效的行政改革代替政治體制改革，殊不知成本和代價其實更高；而最高的成本和代價，則是耽誤了政治體制改革的時機而導致自己垮台。
《炎黃春秋》2009年第8期
來源：炎黃春秋